HvJ 03-07-2025 Beach and bar management C-733/23

1) Artikel 325 VWEU, artikel 273 van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde en artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

moeten aldus worden uitgelegd dat

zij zich verzetten tegen een nationale regeling die bepaalt dat een geldboete wordt opgelegd aan een belastingplichtige omdat hij geen kassabonnen heeft uitgereikt voor door hem verrichte verkopen, wanneer wegens deze inbreuk reeds een bestuurlijke dwangmaatregel werd opgelegd van verzegeling van de bedrijfsruimte waar die inbreuk werd gepleegd, gepaard gaande met een verbod om die ruimte te betreden.

2) Artikel 273 van richtlijn 2006/112 en artikel 49, lid 3, van het Handvest

moeten aldus worden uitgelegd dat

zij zich verzetten tegen een nationale regeling die bepaalt dat als administratieve sanctie een hoge geldboete kan worden opgelegd, zonder dat de rechter bij wie tegen die maatregel wordt opgekomen de procedurele mogelijkheid heeft om een lager bedrag dan het bedrag waarin die regeling voorziet of een ander soort lichtere straf op te leggen.

ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)

3 juli 2025 (*)

„ Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (btw) – Richtlijn 2006/112/EG – Artikel 273 – Artikel 49, lid 3, en artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Beginsel ne bis in idem – Cumulatie van strafrechtelijke sancties en bestuurlijke sancties voor hetzelfde feit – Geldboeten en verzegeling van een bedrijfsruimte – Voorlopige tenuitvoerlegging van de verzegeling – Evenredigheidsbeginsel ”

In zaak C‑733/23,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Аdministrativen sad Burgas (bestuursrechter in eerste aanleg Bourgas, Bulgarije) bij beslissing van 21 november 2023, ingekomen bij het Hof op 1 december 2023, in de procedure

„Beach and bar management” EOOD

tegen

Nachalnik na otdel „Operativni deynosti” – Burgas pri Direktsia „Operativni deynosti” pri Tsentralno upravlenie na Natsionalna agentsia za prihodite,

wijst

HET HOF (Eerste kamer),

samengesteld als volgt: F. Biltgen, kamerpresident, T. von Danwitz (rapporteur), vicepresident van het Hof, waarnemend rechter van de Eerste kamer, A. Kumin, I. Ziemele en S. Gervasoni, rechters,

advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

– „Beach and bar management” EOOD, vertegenwoordigd door M. Yakimov,

– de Bulgaarse regering, vertegenwoordigd door T. Mitova en S. Ruseva als gemachtigden,

– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Carlin en D. Drambozova als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 13 februari 2025,

het navolgende

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van, ten eerste, artikel 325 VWEU, ten tweede, artikel 273 van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (PB 2006, L 347, blz. 1) (hierna: „btw-richtlijn”), en ten derde, artikel 47, eerste alinea, artikel 48, lid 1, artikel 49, lid 3, en artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de handelsvennootschap „Beach and bar management ” EOOD en de Nachalnik na otdel „Operativni deynosti” – Burgas pri Direktsia „Operativni deynosti” pri Tsentralno upravlenie na Natsionalna agentsia za prihodite (hoofd van de afdeling „operationele activiteiten”, stad Burgas, directoraat „operationele activiteiten” bij de nationale belastingdienst, Bulgarije) (hierna: „belastingdienst”) over een bestuurlijke dwangmaatregel die is opgelegd nadat administratieve overtredingen zijn vastgesteld die ook worden bestraft met bovenop deze maatregel opgelegde geldboeten.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

VWEU

3 Artikel 325 VWEU bepaalt:

„1. De Unie en de lidstaten bestrijden fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, met overeenkomstig dit artikel te nemen maatregelen die afschrikkend moeten werken en in de lidstaten, alsmede in de instellingen, organen en instanties van de Unie, een doeltreffende bescherming moeten bieden.

2. De lidstaten nemen ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, dezelfde maatregelen als die welke zij treffen ter bestrijding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad.

3. Onverminderd de andere bepalingen van de Verdragen coördineren de lidstaten hun optreden om de financiële belangen van de Unie tegen fraude te beschermen. Zij organiseren daartoe samen met de Commissie een nauwe en geregelde samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten.

4. Het Europees Parlement en de Raad [van de Europese Unie] nemen volgens de gewone wetgevingsprocedure, na raadpleging van de [Europese] Rekenkamer, de nodige maatregelen aan op het gebied van de preventie en bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, om in de lidstaten alsmede in de instellingen, de organen en de instanties van de Unie een doeltreffende en gelijkwaardige bescherming te bieden.

5. De Commissie brengt in samenwerking met de lidstaten jaarlijks aan het Europees Parlement en de Raad verslag uit over de ter uitvoering van dit artikel genomen maatregelen.

Handvest

4 Artikel 49, lid 3, van het Handvest luidt:

„De zwaarte van de straf mag niet onevenredig zijn aan het strafbare feit.”

5 Artikel 50 van het Handvest luidt:

„Niemand wordt opnieuw berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Unie reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet.”

Btw-richtlijn

6 Krachtens artikel 2, lid 1, onder a), van de btw-richtlijn zijn leveringen van goederen die binnen het grondgebied van een lidstaat door een als zodanig handelende belastingplichtige onder bezwarende titel worden verricht, onderworpen aan de belasting over de toegevoegde waarde (btw).

7 Artikel 273 van deze richtlijn bepaalt:

„De lidstaten kunnen, onder voorbehoud van gelijke behandeling van door belastingplichtigen verrichte binnenlandse handelingen en handelingen tussen de lidstaten, andere verplichtingen voorschrijven die zij noodzakelijk achten ter waarborging van de juiste inning van de btw en ter voorkoming van fraude, mits deze verplichtingen in het handelsverkeer tussen de lidstaten geen aanleiding geven tot formaliteiten in verband met een grensoverschrijding.

De in de eerste alinea geboden mogelijkheid mag niet worden benut voor het opleggen van extra verplichtingen naast de in hoofdstuk 3 vastgestelde verplichtingen inzake facturering.”

Bulgaars recht

Btw-wet

8 Artikel 118, lid 1, van de Zakon za danak varhu dobavenata stoynost (wet betreffende de belasting over de toegevoegde waarde) (DV nr. 63 van 4 augustus 2006), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „btw-wet”), luidt:

„Iedere al dan niet overeenkomstig deze wet geregistreerde persoon is ertoe gehouden de door hem in bedrijfsruimten verrichte leveringen of verkopen te registreren en schriftelijk vast te leggen middels de uitreiking van een met een fiscaal toestel aangemaakte fiscale kassabon (fiscaal ontvangstbewijs) of middels de uitreiking van een kassabon die wordt aangemaakt met een geïntegreerd en geautomatiseerd systeem voor bedrijfsbeheer (door een systeem gegenereerd ontvangstbewijs), ongeacht of om enig ander fiscaal document wordt verzocht. De ontvanger moet het fiscaal ontvangstbewijs of het door een systeem gegenereerd ontvangstbewijs in ontvangst nemen en bewaren totdat hij de ruimte heeft verlaten.”

9 In artikel 185, leden 1 en 2, van de btw-wet staat te lezen:

„(1) Aan een persoon die geen document als bedoeld in artikel 118, lid 1, uitreikt, wordt een geldboete van 100 tot 500 [Bulgaarse lev (BGN)] (ongeveer 50 tot 250 EUR) opgelegd indien hij een natuurlijke persoon en geen ondernemer is, en een vermogenssanctie van 500 tot 2 000 BGN (ongeveer 250 tot 1 000 EUR) indien hij een rechtspersoon of een zelfstandige ondernemer is.

(2) Behalve in de in lid 1 bedoelde gevallen wordt aan een persoon die een overtreding van artikel 118 begaat of laat begaan, een geldboete van 300 tot 1 000 BGN [(ongeveer 150 tot 500 EUR)] opgelegd indien hij een natuurlijke persoon en geen ondernemer is, en een vermogenssanctie van 3 000 tot 10 0000 BGN [(ongeveer 1 500 tot 5 000 EUR)] indien hij een rechtspersoon of een zelfstandige ondernemer is. Indien de overtreding niet tot gevolg heeft dat belastinginkomsten niet worden aangegeven, worden de in lid 1 bedoelde sancties opgelegd.”

10 In artikel 186 van die wet, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, is bepaald:

„(1) De bestuurlijke dwangmaatregel die bestaat in de verzegeling van bedrijfsruimten voor de duur van ten hoogste dertig dagen, wordt ongeacht de wettelijk vastgelegde geldboeten en vermogenssancties toegepast tegen iedere persoon die:

1. nalaat:

a) een fiscale kassabon voor de verkoop uit te reiken overeenkomstig artikel 118;

[…] […]

(3) De bestuurlijke dwangmaatregel van lid 1 wordt toegepast door middel van een met redenen omkleed bevel van de dienst ontvangsten of een door die dienst gemachtigde ambtenaar.

(4) Tegen het in lid 3 bedoelde bevel kan beroep worden ingesteld volgens de in de [Administrativnoprotsesualen kodeks (wetboek bestuursprocesrecht) (DV nr. 30 van 11 april 2006), in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: ‚wetboek bestuursprocesrecht’),] omschreven procedure.”

11 Artikel 187, lid 1, van deze wet is verwoord als volgt:

„Ingeval de in artikel 186, lid 1, bedoelde bestuurlijke dwangmaatregel wordt toegepast, wordt tevens de toegang ontzegd tot de bedrijfsruimte of bedrijfsruimten van de persoon en verwijdert de persoon of zijn gemachtigde de goederen die zich in deze ruimten en de bijbehorende depots bevinden. De maatregel geldt voor de bedrijfsruimte of bedrijfsruimten waar de overtredingen zijn geconstateerd, ook indien deze ruimte of ruimten door een derde worden beheerd op het tijdstip van verzegeling en deze derde weet dat de bedrijfsruimte zal worden verzegeld. De nationale belastingdienst publiceert op zijn website de lijsten van de te verzegelen bedrijfsruimten en hun locatie. De persoon wordt geacht kennis te dragen van de verzegeling van de bedrijfsruimte wanneer een bericht van verzegeling permanent op de bedrijfsruimte is aangebracht of wanneer informatie over de te verzegelen bedrijfsruimte en haar locatie is gepubliceerd op de website van de belastingdienst.”

12 Artikel 188, lid 1, van die btw, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, luidt:

„De in artikel 186, lid 1, bedoelde bestuurlijke dwangmaatregel is voorlopig uitvoerbaar onder de voorwaarden van artikel 60, leden 1 tot en met 7, van [het wetboek bestuursprocesrecht].”

Wet inzake bestuursrechtelijke overtredingen en sancties

13 Artikel 22 van de Zakon za administrativnite narushenia i nakazania (wet inzake bestuursrechtelijke overtredingen en sancties) (DV nr. 92 van 28 november 1969), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt:

„Bestuurlijke dwangmaatregelen worden toegepast om bestuurlijke overtredingen te voorkomen en te beëindigen, alsmede om de schadelijke gevolgen daarvan te voorkomen en ongedaan te maken.”

14 Artikel 27, leden 1, 2, 4 en 5, bepaalt:

„(1) De bestuursrechtelijke sanctie wordt vastgesteld overeenkomstig de bepalingen van deze wet, binnen de grenzen van de sanctie die op de overtreding staat.

(2) Bij die vaststelling van de sanctie wordt rekening gehouden met de ernst van de overtreding, met de redenen waarom deze is begaan, met verzachtende en verzwarende omstandigheden alsook met de vermogenstoestand van de betrokkene.

[…]

(4) Sancties voor overtredingen mogen niet worden vervangen door lichtere sancties, behalve in de in artikel 15, lid 2, bedoelde gevallen.

(5) Het is evenmin toegestaan een sanctie vast te stellen die lager is dan het voorgeschreven minimum van de sancties, ongeacht of het daarbij gaat om een geldboete of in de tijdelijke ontzegging van het recht om een bepaald beroep of een bepaalde activiteit uit te oefenen.”

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

15 Beach and bar management is een rechtspersoon naar Bulgaars recht die een bedrijfsruimte met een bar en een restaurant exploiteert.

16 Op 4 augustus 2022 hebben inspecteurs van de nationale belastingdienst naar aanleiding van een controle in die ruimte vastgesteld dat Beach and bar management 85 verkopen niet had geregistreerd met behulp van fiscale kassabonnen. De kassabonnen waren dus niet aan de klanten verstrekt. Er werden in totaal 85 processen-verbaal opgesteld wegens administratieve overtredingen van de btw-wetgeving.

17 Op 12 augustus 2022 heeft de belastingdienst een dwangbevel vastgesteld waarbij een bestuurlijke dwangmaatregel werd opgelegd om „de bedrijfsruimten te verzegelen en de toegang ertoe te verbieden” gedurende veertien dagen. Deze maatregel ging vergezeld van een bevel tot voorlopige tenuitvoerlegging ervan.

18 Tegen de verzegeling en de voorlopige tenuitvoerlegging – die deel uitmaakt van het bevel zelf – is beroep ingesteld bij de Administrativen sad Burgas (bestuursrechter in eerste aanleg Burgas, Bulgarije) in twee afzonderlijke procedures. De betrokken beroepen zijn verworpen. De maatregel van verzegeling en toegangsverbod van veertien dagen is uitgevoerd.

19 Bovendien is voor elk van de 85 door Beach and bar management gepleegde overtredingen een geldboete opgelegd van 500 BGN (ongeveer 250 EUR). Dienovereenkomstig bedroeg de totale boete voor al deze overtredingen 42 500 BGN (ongeveer 21 250 EUR), terwijl het totale btw-bedrag dat werd ontdoken omdat er geen kassabonnen werden uitgeschreven voor alle betalingen die via een kassa werden verricht en onder de genoemde overtredingen vielen, 268,02 BGN (ongeveer 134 EUR) bedroeg.

20 Zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing, is de rechtmatigheid van de 85 geldboeten betwist voor de Rayonen sad Burgas (rechter in eerste aanleg Burgas, Bulgarije). Deze rechter heeft de beroepen betreffende deze maatregelen verworpen voordat het arrest van 4 mei 2023, MV – 98 (C‑97/21, EU:C:2023:371), is gewezen. In de motivering van zijn beslissingen heeft die rechter er geen rekening gehouden mee gehouden dat, na het bevel tot oplegging van de bestuurlijke dwangmaatregel voor alle 85 overtredingen en tot de voorlopige tenuitvoerlegging van die maatregel, de verzegeling van het betrokken bedrijfslokaal en het verbod om deze ruimte gedurende veertien dagen te betreden, ten uitvoer waren gelegd. Evenmin heeft hij de rechtsgevolgen van die tenuitvoerlegging voor de procedure tot toetsing van de rechtmatigheid van de parallel opgelegde geldboeten onderzocht en in aanmerking genomen.

21 Tegen alle 85 beslissingen van deze rechter is beroep ingesteld bij de Administrativen sad Burgas, de verwijzende rechter.

22 De verwijzende rechter merkt op dat in geval van een overtreding van artikel 118, lid 1, van de btw-wet, artikel 185 van deze wet niet alleen voorziet in de oplegging van een geldboete, maar in artikel 186 ook de verplichting oplegt om voor dezelfde feiten de bestuurlijke dwangmaatregel van verzegeling van de betrokken bedrijfsruimte te gelasten.

23 Hij preciseert dat de geldboete en de verzegeling worden opgelegd na afloop van afzonderlijke en autonome procedures en dat, in geval van beroep tegen deze twee maatregelen, elke maatregel in eerste aanleg onder de bevoegdheid van verschillende rechterlijke instanties valt, te weten de Rayonen sad (rechter in eerste aanleg, Bulgarije) voor de geldelijke sanctie en de Administrativen sad (bestuursrechter in eerste aanleg, Bulgarije) voor de verzegeling, en dat de Bulgaarse procedureregels niet voorzien in de mogelijkheid om de ene procedure op te schorten totdat de andere is beëindigd, zodat er geen mechanisme bestaat om deze procedures te coördineren. Voorts merkt de verwijzende rechter op dat het Hof in zijn arrest van 4 mei 2023, MV – 98 (C‑97/21, EU:C:2023:371), weliswaar heeft geoordeeld dat een bestuurlijke dwangmaatregel van verzegeling een strafrechtelijk, repressief karakter heeft, maar dat volgens hem in het onderhavige geval het preventieve aspect prevaleert boven het repressieve aspect van die maatregel, die slechts beoogt de omvang van de nadelige gevolgen voor de financiële belangen van de Unie te beperken.

24 Ten slotte is de verwijzende rechter van oordeel dat artikel 325 VWEU en artikel 273 van de btw-richtlijn worden geschonden indien de in het arrest van 4 mei 2023, MV – 98 (C‑97/21, EU:C:2023:371), ontwikkelde redenering wordt toegepast op de sanctie die wordt opgelegd voor 85 afzonderlijke overtredingen, aangezien, bij gebreke van individualisering van een dergelijke sanctie, niet kan worden nagegaan of de getroffen maatregelen daadwerkelijk afschrikwekkend zijn en een doeltreffende bescherming bieden om zowel de invordering van het exacte bedrag aan ontdoken btw te waarborgen als belastingontduiking te voorkomen.

25 In deze omstandigheden heeft de Administrativen sad Burgas de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1) Moeten artikel 325 [VWEU], artikel 273 van [de btw-richtlijn] en artikel 50 van het [Handvest] aldus worden uitgelegd dat zij een nationale regeling toestaan op grond waarvan voor meervoudige overtredingen van belastingverplichtingen een algemene maatregel (,verzegeling van een bedrijfsruimte en toegangsverbod’) kan worden gelast, indien deze maatregel uitsluitend tot doel heeft om de nadelige gevolgen, waaronder de omvang van de schade voor de financiële belangen van de Europese Unie, te beperken, maar niet om de overtreder te bestraffen, zonder dat deze maatregel de mogelijkheid beperkt om tegen deze laatste voor elk van deze overtredingen van zijn belastingverplichtingen zelfstandige procedures met een repressief karakter in te leiden, die ertoe strekken aan de belastingplichtige een maatregel in de vorm van een vermogenssanctie op te leggen, waarbij de nationale rechter verplicht is om in elk individueel geval te onderzoeken en vast te stellen welke van de twee doelstellingen wordt nagestreefd met de eerder gelaste algemene bestuurlijke dwangmaatregel ,verzegeling van een bedrijfsruimte en toegangsverbod’ – een preventief-beperkende of een repressieve doelstelling?”

2) Moeten artikel 325 [VWEU], artikel 273 van [de btw-richtlijn] en artikel 49, lid 3, van het [Handvest] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een sanctieregeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is die, ongeacht de aard en de zwaarte van de overtredingen, een hoge ondergrens voor de sanctie in de vorm van een vermogenssanctie vaststelt, zonder te voorzien in de mogelijkheid dat een sanctie onder het wettelijke minimum wordt opgelegd of dat deze wordt vervangen door een lichtere sanctie?

3) Moeten artikel 325 [VWEU], artikel 273 van [de btw-richtlijn], artikel 47, eerste alinea, artikel 48, lid 1, en artikel 49, lid 3, van het [Handvest] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan voor meervoudige overtredingen van belastingverplichtingen een algemene maatregel (‚verzegeling van een bedrijfsruimte en toegangsverbod’) kan worden gelast en, voordat deze definitief is geworden, voorlopig ten uitvoer kan worden gelegd, zonder dat de rechter of de overtreder zelf de mogelijkheid heeft om de evenredigheid ervan tot de zwaarte van elke afzonderlijke bestuursrechtelijke overtreding te toetsen?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Ontvankelijkheid

26 Volgens de Bulgaarse regering zijn de eerste en de derde vraag niet-ontvankelijk omdat zij geen verband houden met het voorwerp van het hoofdgeding, voor zover zij betrekking hebben op de oplegging van een bestuurlijke dwangmaatregel. De verwijzende rechter heeft de gevraagde uitlegging niet nodig om het bij hem aanhangige geding te beslechten.

27 Daarnaast betoogt ook Beach and bar management dat de derde vraag niet-ontvankelijk is, aangezien bij de verwijzende rechter geen beroep is ingesteld tegen een bestuurlijke dwangmaatregel.

28 De Commissie is van haar kant van mening dat de eerste vraag ontvankelijk kan zijn indien deze anders wordt geformuleerd, terwijl de derde vraag niet-ontvankelijk is.

29 Dienaangaande volgt uit vaste rechtspraak dat er een vermoeden van relevantie rust op vragen betreffende de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste wettelijke en feitelijke kader, ten aanzien waarvan het niet aan het Hof is de juistheid te onderzoeken. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een verzoek van een nationale rechter om een prejudiciële beslissing wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 8 mei 2025, Stadt Wuppertal, C‑130/24, EU:C:2025:340, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

30 In casu blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat het hoofdgeding geen betrekking heeft op een beroep tegen de verzegeling van de betrokken bedrijfsruimte, die een bestuurlijke dwangmaatregel vormt. Bijgevolg moet de derde prejudiciële vraag kennelijk niet-ontvankelijk worden verklaard, omdat zij geen verband houdt met het voorwerp van het hoofdgeding.

31 Voorts blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing, zoals de advocaat-generaal in punt 37 van zijn conclusie heeft opgemerkt, dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag in essentie wenst te vernemen of de in hoofdgedingen aan de orde zijnde vermogenssancties in overeenstemming zijn met het Unierecht, en dat deze vraag kennelijk betrekking heeft op de uitlegging van bepalingen van Unierecht. Aldus geherformuleerd, moet de eerste vraag ontvankelijk worden geacht.

Eerste vraag

32 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 325 VWEU, artikel 273 van de btw-richtlijn en artikel 50 van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die bepaalt dat een geldboete wordt opgelegd aan een belastingplichtige omdat hij geen kassabonnen heeft uitgereikt voor door hem verrichte verkopen, wanneer wegens deze inbreuk reeds een bestuurlijke dwangmaatregel werd opgelegd, namelijk de verzegeling van de bedrijfsruimte waar die inbreuk werd gepleegd, gepaard gaande met een verbod om die ruimte te betreden.

33 Voor de beoordeling van de strafrechtelijke aard van vervolgingsmaatregelen en sancties volgens artikel 50 van het Handvest, zijn volgens vaste rechtspraak van het Hof drie criteria relevant. Het eerste criterium is de juridische kwalificatie van de overtreding in het nationale recht, het tweede betreft de aard zelf van de overtreding en het derde heeft betrekking op de zwaarte van de sanctie die de betrokkene dreigt op te lopen (arrest van 4 mei 2023, MV – 98, C‑97/21, EU:C:2023:371, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

34 Artikel 50 van het Handvest is echter niet alleen van toepassing op vervolgingsmaatregelen en sancties die naar nationaal recht als „strafrechtelijk” worden gekwalificeerd, maar strekt zich – los van deze kwalificatie – uit tot vervolgingsmaatregelen en sancties die op grond van de twee overige in punt 33 van dit arrest genoemde criteria als strafrechtelijk moeten worden aangemerkt. Een strafrechtelijk karakter kan namelijk voortvloeien uit de aard zelf van de overtreding in kwestie en uit de zwaarte van de sancties die daarvoor kunnen worden opgelegd (arrest van 4 mei 2023, MV – 98, C‑97/21, EU:C:2023:371, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

35 Wat de onderhavige zaak betreft moet om te beginnen worden onderstreept dat de verzegeling gedurende een periode van ten hoogste dertig dagen – in het bijzonder voor een zelfstandige handelaar die slechts over één bedrijfsruimte beschikt – als zwaar kan worden aangemerkt, met name wanneer dit hem belet zijn activiteit uit te oefenen en hem aldus zijn inkomsten ontneemt (zie in die zin arrest van 4 mei 2023, MV – 98, C‑97/21, EU:C:2023:371, punt 47).

36 Uit enerzijds het feit dat het bedrag van de geldboete voor een eerste overtreding niet lager kan zijn dan 500 BGN (ongeveer 250 EUR) en kan oplopen tot 2 000 BGN (ongeveer 1 000 EUR) en anderzijds de omstandigheid dat de verhouding tussen de btw die voor het geheel van de betalingen betreffende de in het hoofdgeding aan de orde zijnde overtredingen is ontdoken omdat daarvoor geen kassabonnen zijn afgegeven, te weten een totaalbedrag van 268,02 BGN (ongeveer 134 EUR), en de opgelegde sanctie – die volgens de aanwijzingen van de verwijzende rechter 42 500 BGN (ongeveer 21 250 EUR) bedraagt –, bijzonder hoog lijkt, blijkt dat die sanctie streng is (zie in die zin arrest van 4 mei 2023, MV – 98, C‑97/21, EU:C:2023:371, punt 48).

37 Aangezien de in casu aan de orde zijnde geldboeten als strafrechtelijke sancties moeten worden aangemerkt, dient in deze context te worden geoordeeld dat de cumulatie van die sancties leidt tot een beperking van het door artikel 50 van het Handvest gewaarborgde grondrecht (zie in die zin arrest van 4 mei 2023, MV – 98, C‑97/21, EU:C:2023:371, punt 49).

38 Het Hof heeft namelijk vastgesteld dat artikel 273 van de btw-richtlijn en artikel 50 van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan aan een belastingplichtige voor een en dezelfde overtreding van een belastingverplichting en na afloop van afzonderlijke en zelfstandige procedures maatregelen als een vermogenssanctie en de verzegeling van een bedrijfsruimte kunnen worden opgelegd, tegen welke maatregelen beroep openstaat bij verschillende rechterlijke instanties, voor zover deze regeling niet zorgt voor een coördinatie van de procedures waardoor de extra last van de cumulatie van die maatregelen tot het strikt noodzakelijke kan worden beperkt en die regeling niet kan waarborgen dat de zwaarte van alle opgelegde sancties overeenstemt met de ernst van de overtredingen in kwestie (arrest van 4 mei 2023, MV – 98, C‑97/21, EU:C:2023:371, punt 63).

39 Volgens de verwijzende rechter is de oplossing van het arrest van 4 mei 2023, MV – 98 (C‑97/21, EU:C:2023:371), niet noodzakelijkerwijs toepasbaar op de omstandigheden van het hoofdgeding, aangezien in casu met één enkele bestuurlijke dwangmaatregel 85 afzonderlijke overtredingen worden bestraft. Gelet op het repetitieve of zelfs „stelselmatige” karakter van de bestrafte gedraging, beoogt deze maatregel namelijk enkel de omvang van de nadelige gevolgen voor de financiële belangen van de Unie te beperken, zodat het preventieve karakter ervan zwaarder kan wegen dan het repressieve karakter.

40 Vastgesteld moet echter worden dat, zoals de advocaat-generaal in punt 63 van zijn conclusie heeft opgemerkt, deze beoordeling van de verwijzende rechter niet kan worden bijgetreden aangezien het preventieve luik van de verzegeling van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bedrijfsruimte niet zo dwingend is dat het voorrang heeft op het repressieve luik van deze maatregel.

41 In dit verband zij eraan herinnerd dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie valt onder het beginsel dat de enkele omstandigheid dat een sanctie met een repressief doel ook een preventief doel nastreeft, haar niet de kwalificatie van strafrechtelijke sanctie in de zin van artikel 50 van het Handvest kan ontnemen (zie in die zin arrest van 20 maart 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, punt 31).

42 Gelet op de vaststelling in punt 40 van het onderhavige arrest, volgt hieruit dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde dwangmaatregel zijn kwalificatie als strafrechtelijke sanctie in de zin van deze bepaling niet verliest door het enkele feit dat hij ook een preventief doel heeft.

43 Zoals in punt 34 van het onderhavige arrest is uiteengezet, is het hoe dan ook de intrinsieke zwaarte van de maatregel van verzegeling van een bedrijfsruimte die de strafrechtelijke kwalificatie ervan rechtvaardigt en ertoe leidt dat artikel 50 van het Handvest van toepassing is. Zoals de advocaat-generaal in de punten 61 en 64 van zijn conclusie heeft opgemerkt, wordt deze strengheid niet afgezwakt door het feit dat het grote aantal in deze zaak gepleegde inbreuken er zelfs toe had kunnen leiden dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde bedrijfsruimte een voor aanzienlijk langere periode werd verzegeld.

44 Derhalve moet vastgesteld worden dat de bestuurlijke maatregel houdende de verzegeling van een bedrijfsruimte en een verbod van toegang tot die ruimte gedurende veertien dagen zijn repressieve karakter behoudt, zowel wanneer deze maatregel wordt gelast naar aanleiding van één enkele specifieke inbreuk op de btw-wet als wanneer hij wordt opgelegd omdat in een bepaald tijdsbestek in totaal 85 overtredingen van die wet zijn begaan.

45 Gelet op het voorgaande moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 325 VWEU, artikel 273 van de btw-richtlijn en artikel 50 van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die bepaalt dat een geldboete wordt opgelegd aan een belastingplichtige omdat hij geen kassabonnen heeft uitgereikt voor door hem verrichte verkopen, wanneer wegens deze inbreuk reeds een bestuurlijke dwangmaatregel werd opgelegd van verzegeling van de bedrijfsruimte waar die inbreuk werd gepleegd, gepaard gaande met een verbod om die ruimte te betreden.

Tweede vraag

46 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 273 van de btw-richtlijn en artikel 49, lid 3, van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die bepaalt dat als administratieve sanctie een hoge geldboete kan worden opgelegd, zonder dat de rechter bij wie tegen die maatregel wordt opgekomen de procedurele mogelijkheid heeft om een lager bedrag dan het bedrag waarin die regeling voorziet of een ander soort lichtere straf op te leggen.

47 In dit verband zij eraan herinnerd dat de zwaarte van de straf volgens artikel 49, lid 3, van het Handvest niet onevenredig mag zijn aan het strafbare feit. Evenzo heeft het Hof voor recht verklaard dat de lidstaten bij gebreke van interne wetgevende maatregelen van de Unie op het gebied van de toepasselijke sancties bevoegd zijn om de aard en het niveau van die sancties vast te stellen, met eerbiediging van met name het evenredigheidsbeginsel [arrest van 19 oktober 2023, G. ST. T. (Evenredigheid van de straf in geval van namaak), C‑655/21, EU:C:2023:791, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

48 Volgens de rechtspraak van het Hof mogen de repressieve maatregelen die krachtens een nationale wettelijke regeling zijn toegestaan, overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel niet buiten de grenzen treden van wat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met deze wettelijke regeling worden nagestreefd. De zwaarte van de opgelegde sancties moet in verhouding staan tot de ernst van de strafbaar gestelde feiten, met name door te verzekeren dat zij een reële afschrikkende werking hebben, maar zonder verder te gaan dan nodig is om dat doel te bereiken [arrest van 19 oktober 2023, G. ST. T. (Evenredigheid van de straf in geval van namaak), C‑655/21, EU:C:2023:791, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

49 Verder vereist het evenredigheidsbeginsel dat bij de vaststelling van de sancties rekening wordt gehouden met de omstandigheden van het concrete geval [arrest van 19 oktober 2023, G. ST. T. (Evenredigheid van de straf in geval van namaak), C‑655/21, EU:C:2023:791, punt 67].

50 Bij de beoordeling van de evenredigheid van de sancties moet ook rekening worden gehouden met de mogelijkheid die de nationale rechter heeft om de kwalificatie in de tenlastelegging te wijzigen – hetgeen tot de oplegging van een minder strenge sanctie kan leiden – en met de mogelijkheid om de sanctie aan te passen aan de ernst van de vastgestelde inbreuk [arrest van 19 oktober 2023, G. ST. T. (Evenredigheid van de straf in geval van namaak), C‑655/21, EU:C:2023:791, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

51 Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter lijkt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling niet de mogelijkheid te bieden om de kwalificatie van het betrokken strafbare feit te wijzigen.

52 Aangezien het bedrag van de geldboete voor een eerste inbreuk volgens die regeling minimaal 500 BGN (ongeveer 250 EUR) bedraagt en daarmee bijna tweehonderd keer hoger is dan de ontdoken btw per inbreuk, namelijk 2,70 BGN (ongeveer 1,35 EUR), lijkt het bovendien uiterst moeilijk om een sanctie vast te stellen waarvan de zwaarte de ernst van de vastgestelde overtreding niet overschrijdt.

53 Gelet op het voorgaande moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 273 van de btw-richtlijn en artikel 49, lid 3, van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die bepaalt dat als administratieve sanctie een hoge geldboete kan worden opgelegd, zonder dat de rechter bij wie tegen die maatregel wordt opgekomen de procedurele mogelijkheid heeft om een lager bedrag dan het bedrag waarin die regeling voorziet of een ander soort lichtere straf op te leggen.

Kosten

54 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

1) Artikel 325 VWEU, artikel 273 van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde en artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

moeten aldus worden uitgelegd dat

zij zich verzetten tegen een nationale regeling die bepaalt dat een geldboete wordt opgelegd aan een belastingplichtige omdat hij geen kassabonnen heeft uitgereikt voor door hem verrichte verkopen, wanneer wegens deze inbreuk reeds een bestuurlijke dwangmaatregel werd opgelegd van verzegeling van de bedrijfsruimte waar die inbreuk werd gepleegd, gepaard gaande met een verbod om die ruimte te betreden.

2) Artikel 273 van richtlijn 2006/112 en artikel 49, lid 3, van het Handvest

moeten aldus worden uitgelegd dat

zij zich verzetten tegen een nationale regeling die bepaalt dat als administratieve sanctie een hoge geldboete kan worden opgelegd, zonder dat de rechter bij wie tegen die maatregel wordt opgekomen de procedurele mogelijkheid heeft om een lager bedrag dan het bedrag waarin die regeling voorziet of een ander soort lichtere straf op te leggen.

ondertekeningen

* Procestaal: Bulgaars.

ECLI:EU:C:2025:515

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

van 13 februari 2025 (1)

Zaak C‑733/23

„Beach and bar management” EOOD

tegen

Nachalnik na otdel „Operativni deynosti” – Burgas

[verzoek van de Аdministrativen sad Burgas (bestuursrechter Burgas, Bulgarije) om een prejudiciële beslissing]

„ Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (btw) – Richtlijn 2006/112/EG – Artikel 273 – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 50 – Ne-bis-in-idembeginsel – Verzuim om te voldoen aan de verplichting om een kassabon uit te reiken – Verzegeling van een bedrijfsruimte – Cumulatie van sancties voor een en dezelfde overtreding – Evenredigheidsbeginsel ”

 

 

 

1. Het geding dat aan deze prejudiciële verwijzing ten grondslag ligt, betreft de rechtmatigheid van 85 geldboeten die de Bulgaarse belastingdienst heeft opgelegd aan een vennootschap wegens evenzoveel overtredingen van de nationale regeling inzake de belasting over de toegevoegde waarde (btw).

2. De litigieuze geldboeten kunnen in abstracto worden aangemerkt als maatregelen om de juiste inning van de btw te waarborgen en fraude te voorkomen (artikel 273 van richtlijn 2006/112/EG(2)).

3. De belastingdienst heeft de vennootschap niet alleen die sancties opgelegd, maar heeft tevens de verzegeling gelast van de bedrijfsruimte waar de overtredingen waren begaan. Anders dan in de zaak Ati-19(3) wordt in deze verwijzing geen prejudiciële vraag over de verzegelingsmaatregel zelf gesteld.

4. Kort gezegd wenst de verwijzende rechter te vernemen of een nationale regeling op grond waarvan er geldboeten kunnen worden opgelegd voor overtredingen waarvoor al een verzegelingsmaatregel ten uitvoer is gelegd, verenigbaar is met artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).

I. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht – Btw-richtlijn

5. Krachtens artikel 2, lid 1, onder a), zijn „de leveringen van goederen die binnen het grondgebied van een lidstaat door een als zodanig handelende belastingplichtige onder bezwarende titel worden verricht” onderworpen aan de btw.

6. Artikel 273 luidt:

„De lidstaten kunnen, onder voorbehoud van gelijke behandeling van door belastingplichtigen verrichte binnenlandse handelingen en handelingen tussen de lidstaten, andere verplichtingen voorschrijven die zij noodzakelijk achten ter waarborging van de juiste inning van de btw en ter voorkoming van fraude, mits deze verplichtingen in het handelsverkeer tussen de lidstaten geen aanleiding geven tot formaliteiten in verband met een grensoverschrijding.

De in de eerste alinea geboden mogelijkheid mag niet worden benut voor het opleggen van extra verplichtingen naast de in hoofdstuk 3 vastgestelde verplichtingen inzake facturering.”

B. Nationaal recht

1. Zakon za danak varhu dobavenata stoynost

7. Artikel 118, lid 1, van de Zakon za danak varhu dobavenata stoynost(4), in de versie die van toepassing is op de feiten van het geding, luidt:

„Iedere al dan niet overeenkomstig deze wet geregistreerde persoon is ertoe gehouden de door hem in bedrijfsruimten verrichte leveringen of verkopen te registreren en schriftelijk vast te leggen middels de uitreiking van een met een fiscaal toestel aangemaakte fiscale kassabon (fiscaal ontvangstbewijs) of middels de uitreiking van een kassabon die wordt aangemaakt met een geïntegreerd en geautomatiseerd systeem voor bedrijfsbeheer (door een systeem gegenereerd ontvangstbewijs), ongeacht of om enig ander fiscaal document wordt verzocht. De ontvanger moet het fiscaal ontvangstbewijs of het door een systeem gegenereerd ontvangstbewijs in ontvangst nemen en bewaren totdat hij de ruimte heeft verlaten.”

8. Artikel 185, leden 1 en 2, bepaalt:

„(1) Aan een persoon die geen document als bedoeld in artikel 118, lid 1, uitreikt, wordt een geldboete van 100 tot 500 Bulgaarse lev [(BGN)] opgelegd indien hij een natuurlijke persoon en geen ondernemer is, en een vermogenssanctie van 500 tot 2 000 [BGN] indien hij een rechtspersoon of een zelfstandige ondernemer is.

(2) Behalve in de in lid 1 bedoelde gevallen wordt aan een persoon die een overtreding van artikel 118 of van een bepaling tot uitvoering van dat artikel begaat of laat begaan, een geldboete van 300 tot 1 000 [BGN] opgelegd indien hij een natuurlijke persoon en geen ondernemer is, en een vermogenssanctie van 3 000 tot 10 000 [BGN] indien hij een rechtspersoon of een zelfstandige ondernemer is. Wanneer de inbreuk er niet toe leidt dat inkomsten niet worden aangegeven, worden de in lid 1 bedoelde sancties opgelegd.”

9. In artikel 186 van de btw-wet wordt bepaald:

„(1) De bestuurlijke dwangmaatregel die bestaat in de verzegeling van bedrijfsruimten voor de duur van ten hoogste 30 dagen wordt ongeacht de wettelijk vastgelegde geldboeten en vermogenssancties opgelegd aan eenieder die:

1. nalaat

а) de betreffende fiscale kassabon overeenkomstig artikel 118 uit te reiken;

[…]

(3) De bestuurlijke dwangmaatregel van lid 1 wordt gelast door middel van een met redenen omkleed bevel van de dienst ontvangsten of door een door die dienst gemachtigde ambtenaar.

(4) Tegen het in lid 3 bedoelde bevel kan beroep worden ingesteld volgens de in het wetboek bestuursprocesrecht omschreven procedure.”

10. Artikel 187, leden 1 en 4, schrijft voor:

„(1) Ingeval de in artikel 186, lid 1, bedoelde bestuurlijke dwangmaatregel wordt toegepast, wordt tevens de toegang ontzegd tot de bedrijfsruimte of bedrijfsruimten van de persoon en verwijdert de persoon of zijn gemachtigde de goederen die zich in deze ruimten en de bijbehorende depots bevinden. […] […]

(4) Op verzoek van de overtreder en op voorwaarde dat deze bewijst de geldboete of vermogenssanctie volledig te hebben betaald, maakt de autoriteit een einde aan de door haar opgelegde bestuurlijke dwangmaatregel. Aan de ontzegeling is voor de overtreder een verplichting tot medewerking verbonden. In geval van recidive is de ontzegeling van de bedrijfsruimte pas een maand na de verzegeling ervan toegestaan.”

11. Artikel 188(5) luidt:

„(1) De in artikel 186, lid 1, bedoelde bestuurlijke dwangmaatregel is voorlopig uitvoerbaar onder de voorwaarden van artikel 60, leden 1 tot en met 7, van het wetboek bestuursprocesrecht.

(2) De beslissing van het gerecht is niet vatbaar voor hoger beroep.”

12. In artikel 193 staat te lezen:

„(1) De wet betreffende de bestuursrechtelijke overtredingen en sancties regelt de vaststelling van overtredingen van deze wet en de normatieve handelingen ter uitvoering ervan, de vaststelling en de tenuitvoerlegging van besluiten waarbij bestuurlijke sancties worden opgelegd, en de rechtsmiddelen die tegen deze besluiten kunnen worden ingesteld.

(2) Overtredingen worden vastgesteld door de dienst ontvangsten en besluiten waarbij bestuurlijke sancties worden opgelegd, worden vastgesteld door de uitvoerend directeur van de nationale belastingdienst of de daartoe gemachtigde ambtenaar.”

2. Administrativnoprotsetsualen kodeks

13. Krachtens artikel 6, lid 5, van de Administrativnoprotsetsualen kodeks(6), in de versie die van toepassing is op de feiten van het geding, dienen de bestuurlijke autoriteiten zich te onthouden van handelingen en gedragingen die schade kunnen veroorzaken die kennelijk onevenredig is aan het nagestreefde doel.

14. In artikel 60 wordt het volgende bepaald:

„(1) De bestuurshandeling omvat een bevel tot voorlopige tenuitvoerlegging ervan wanneer het leven of de gezondheid van de burgers dit vereist, teneinde bijzonder zwaarwichtige belangen van de staat of van het publiek te beschermen, ingeval de tenuitvoerlegging van het besluit dreigt te mislukken of aanzienlijk dreigt te worden belemmerd, of wanneer vertraging bij de uitvoering ernstige of moeilijk te herstellen schade dreigt te veroorzaken, en voorts op verzoek van een van de partijen om een belang te beschermen dat voor haar bijzonder zwaarwichtig is. In dit laatste geval eist de bestuurlijke autoriteit de desbetreffende zekerheid.

(2) Het bevel tot voorlopige tenuitvoerlegging wordt met redenen omkleed.

[…]

(5) Tegen het bevel waarbij de voorlopige tenuitvoerlegging wordt toegestaan of geweigerd, kan binnen 3 dagen na de kennisgeving ervan via de bestuurlijke autoriteit beroep worden ingesteld bij de rechter, ongeacht of tegen de bestuurshandeling beroep is ingesteld.

(6) Het beroep wordt zo spoedig mogelijk behandeld in raadkamer zonder dat afschriften van het beroepschrift hoeven te worden meegedeeld aan de partijen. Het beroep schort de voorlopige tenuitvoerlegging niet op, maar de rechter kan de voorlopige tenuitvoerlegging opschorten totdat hij zich definitief over het beroep heeft uitgesproken.

(7) Wanneer het bestreden bevel nietig wordt verklaard, doet de rechter uitspraak ten gronde. Indien de voorlopige tenuitvoerlegging ongedaan wordt gemaakt, herstelt de bestuurlijke autoriteit de toestand van vóór de tenuitvoerlegging.

(8) Tegen de beschikking van het gerecht kan hoger beroep worden ingesteld.”

15. Volgens artikel 128, lid 1, punt 1, zijn de bestuursrechters bevoegd om kennis te nemen van zaken die onder meer strekken tot wijziging of nietigverklaring van bestuurshandelingen.

16. Artikel 166 luidt:

„(1) Het beroep schort de tenuitvoerlegging van de bestuurshandeling op.

(2) In elk stadium van het proces totdat het vonnis in kracht van gewijsde gaat, kan de rechter op verzoek van de verzoeker de voorlopige tenuitvoerlegging die is toegestaan bij een definitief bevel van de autoriteit die de in artikel 60, lid 1, bedoelde handeling heeft vastgesteld, opschorten indien de voorlopige tenuitvoerlegging de verzoeker ernstige of moeilijk te herstellen schade kan berokkenen. […]”

3. Zakon za administrativnite narushenia i nakazania

17. Volgens artikel 22 van de Zakon za administrativnite narushenia i nakazania(7) kunnen bestuurlijke dwangmaatregelen worden toegepast om bestuurlijke overtredingen te voorkomen en te beëindigen, alsmede om de schadelijke gevolgen daarvan te voorkomen en ongedaan te maken.

18. Artikel 27, leden 1, 2, 4 en 5, bepaalt:

„(1) De bestuursrechtelijke sanctie wordt vastgesteld overeenkomstig de bepalingen van deze wet, binnen de grenzen die voor de overtreding zijn bepaald.

(2) Bij de vaststelling van de sanctie wordt rekening gehouden met de ernst van de overtreding, de redenen waarom deze is begaan, verzachtende en verzwarende omstandigheden alsook de vermogenstoestand van de betrokkene.

[…]

(4) Behalve in de in artikel 15, lid 2, bedoelde gevallen mogen sancties voor overtredingen niet worden vervangen door lichtere sancties.

(5) Behalve in wettelijk bepaalde gevallen is het evenmin toegestaan een sanctie vast te stellen die lager is dan de voorgeschreven minimumsanctie, ongeacht of het gaat om een geldboete dan wel om de tijdelijke ontzegging van het recht om een bepaald beroep of een bepaalde activiteit uit te oefenen.”

19. Volgens artikel 59 kan tegen het besluit tot oplegging van een bestuursrechtelijke sanctie binnen 14 dagen na de kennisgeving ervan beroep worden ingesteld bij de Rayonen sad (rechter in eerste aanleg, Bulgarije).

II. Feiten, geding en prejudiciële vragen

20. „Beach and bar management EOOD” (hierna: „Beach and bar”) is een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid die een bedrijfsruimte (bar en restaurant) exploiteert.

21. Op 4 augustus 2022 heeft de Bulgaarse belastingdienst(8) een inspectie uitgevoerd in de bedrijfsruimte van Beach and bar, waarbij is vastgesteld dat:

– er twee kaartlezers en 85 kwitanties voor betalingen met debet- en kredietkaarten voor de periode van 25 juni 2022 tot en met 26 juli 2022 aanwezig waren;

– er voor die 85 betalingstransacties geen fiscale kassabonnen waren uitgereikt.

22. Op 12 augustus 2022 heeft de belastingdienst de verzegeling van de bedrijfsruimte gelast en een toegangsverbod opgelegd voor de duur van 14 dagen. Bij afzonderlijke beschikking is toestemming verleend om beide maatregelen voorlopig ten uitvoer te leggen.

23. De verzegelingsmaatregel en de toestemming voor de voorlopige tenuitvoerlegging ervan zijn zonder succes betwist in twee afzonderlijke procedures voor de Administrativen sad Burgas (bestuursrechter Burgas, Bulgarije).

24. De bestuurlijke autoriteit, die de feiten bewezen achtte, heeft 85 boetebeschikkingen opgelegd.(9) Bij elk van deze beschikkingen heeft zij Beach and bar een boete van 500 BGN (ongeveer 250 EUR) opgelegd, waardoor de gezamenlijke sanctie voor alle 85 overtredingen 42 500 BGN (ongeveer 21 250 EUR) bedraagt.

25. Het totale bedrag aan btw dat niet is geregistreerd (doordat voor de 85 betalingstransacties met de kaartlezers geen kassabonnen zijn uitgereikt), beloopt 268,02 BGN (ongeveer 134 EUR).

26. Tegen alle 85 boetebeschikkingen is opgekomen bij de Rayonen sad Burgas (rechter in eerste aanleg Burgas, Bulgarije) in evenzoveel procedures, die zijn afgesloten met afwijzende vonnissen.

27. Tegen die vonnissen is hoger beroep ingesteld bij de Administrativen sad Burgas, die het Hof heeft verzocht om een prejudiciële beslissing over drie vragen, waarvan ik hier alleen de eerste weergeef:

„1) Moeten artikel 325 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie [(VWEU)], artikel 273 van [de btw-richtlijn] en artikel 50 van het [Handvest] aldus worden uitgelegd dat zij een nationale regeling toestaan op grond waarvan voor meervoudige overtredingen van belastingverplichtingen een algemene maatregel (,verzegeling van een bedrijfsruimte en toegangsverbod’) kan worden gelast, indien deze maatregel uitsluitend tot doel heeft om de nadelige gevolgen, waaronder de omvang van de schade voor de financiële belangen van de Europese Unie, te beperken, maar niet om de overtreder te bestraffen, zonder dat deze maatregel de mogelijkheid beperkt om tegen deze laatste voor elk van deze overtredingen van zijn belastingverplichtingen zelfstandige procedures met een repressief karakter in te leiden, die ertoe strekken aan de belastingplichtige een maatregel in de vorm van een geldboete op te leggen, waarbij de nationale rechter verplicht is om in elk individueel geval te onderzoeken en vast te stellen welke van de twee doelstellingen wordt nagestreefd met de eerder gelaste algemene bestuurlijke dwangmaatregel ,verzegeling van een bedrijfsruimte en toegangsverbod’ – een preventief-beperkende of een repressieve doelstelling?”

III. Procedure bij het Hof

28. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 1 december 2023 ingekomen ter griffie van het Hof.

29. Beach and bar, de Bulgaarse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.

30. Het Hof heeft het niet noodzakelijk geacht om een terechtzitting te houden.

31. Op aanwijzing van het Hof heeft deze conclusie uitsluitend betrekking op de eerste van de prejudiciële vragen.

IV. Beoordeling

A. Ontvankelijkheid

32. Zoals ik reeds heb uiteengezet, neemt de verwijzende rechter kennis van 85 geldboeten die aan Beach and bar zijn opgelegd wegens evenzoveel overtredingen van de btw-wet. Deze overtredingen hebben ook geleid tot het opleggen van een maatregel tot verzegeling van de bedrijfsruimte (en een toegangsverbod) voor de duur van 14 dagen.

33. Tegen de tijd dat de procedure tegen de geldboeten de fase van de mondelinge behandeling bereikte, was de verzegelingsmaatregel waartegen Beach en bar in een afzonderlijke procedure zonder succes beroep had ingesteld, reeds ten uitvoer gelegd.

34. In deze context is de Bulgaarse regering van mening dat de eerste prejudiciële vraag niet-ontvankelijk is, aangezien het geding dat aan de prejudiciële verwijzing ten grondslag ligt uitsluitend betrekking heeft op de geldboeten en kan worden beslecht zonder dat hoeft te worden vastgesteld of de nationale regels die de rechtsgrond hebben gevormd voor de vaststelling van de reeds ten uitvoer gelegde verzegelingsmaatregel, welke buiten het bestek van het hoofdgeding valt, verenigbaar zijn met het Unierecht.

35. De Commissie deelt het standpunt van de Bulgaarse regering, maar stelt niettemin een herformulering van de vraag voor die het Hof in staat zou stellen zich ten gronde uit te spreken.(10)

36. Naar mijn mening zou het misplaatst zijn dat het Hof zich in zijn antwoord aan de verwijzende rechter uitspreekt over de verenigbaarheid van de nationale regeling inzake de verzegeling van bedrijfsruimten met het Unierecht(11) terwijl de verzegelingsmaatregel in het hoofdgeding niet wordt aangevochten.

37. De vraag van de verwijzende rechter is echter niet zozeer of de regels inzake het verzegelen van bedrijfsruimten verenigbaar zijn met het Unierecht, als wel of de litigieuze geldboeten dat zijn. In die zin kan de door de Commissie voorgestelde herformulering worden aanvaard.

38. Er hoeft derhalve niet te worden onderzocht of de maatregel tot verzegeling van de bedrijfsruimte verenigbaar is met het Unierecht, maar wel of het Unierecht eraan in de weg staat dat aan dezelfde persoon een geldboete wordt opgelegd voor dezelfde feiten als die welke aanleiding hebben gegeven tot die verzegeling.

B. Ten gronde

1. Relevantie van het arrest van 4 mei 2023, MV – 98

39. Het Hof heeft zich in het arrest in de zaak MV – 98(12) reeds uitgesproken over de verenigbaarheid van de nationale regeling die in de onderhavige zaak is toegepast met artikel 50 van het Handvest.

40. In de zaak MV – 98 waren de feiten vergelijkbaar met die in casu (met één uitzondering, die ik verderop zal noemen): tijdens een inspectie in een bedrijfsruimte heeft de Bulgaarse belastingdienst vastgesteld dat MV – 98 had verzuimd om de verkoop van een goed te registreren en een fiscale kassabon voor die verkoop af te geven.

41. Samengevat heeft de belastingdienst op basis van die feiten:

– overeenkomstig artikel 185 van de btw-wet een geldboete opgelegd aan MV – 98;

– overeenkomstig artikel 186 van die wet een bestuurlijke maatregel tot verzegeling van de bedrijfsruimte voor de duur van 14 dagen vastgesteld, en

– bij bevel krachtens artikel 60 van het wetboek bestuursprocesrecht de voorlopige tenuitvoerlegging van deze maatregel toegestaan.

42. In zaak MV – 98 ging het in wezen om de vraag „of artikel 273 van de btw-richtlijn en artikel 50 van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan aan een belastingplichtige voor een en dezelfde overtreding van een belastingverplichting na afloop van afzonderlijke en zelfstandige procedures maatregelen als een vermogenssanctie en de verzegeling van een bedrijfsruimte kunnen worden opgelegd, tegen welke maatregelen beroep openstaat bij verschillende rechterlijke instanties”. (13)

43. Het Hof heeft allereerst de „strafrechtelijke aard van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregelen” geanalyseerd (punten 38‑49 van het arrest MV – 98), als een noodzakelijke voorwaarde voor de toepasselijkheid van artikel 50 van het Handvest.

44. De analyse van de drie criteria die, wat de verzegelingsmaatregel betreft, relevant zijn voor die analyse, bracht het Hof tot de bevinding dat:

– de omstandigheid dat deze maatregel naar nationaal recht wordt gekwalificeerd als bestuursrechtelijk, niet verhindert dat de strafrechtelijke aard ervan wordt erkend (punten 38‑41 van het arrest MV – 98);

– de betrokken maatregel gericht is op zowel afschrikking als bestraffing van btw-overtredingen, en het doel ervan, anders dan de aan de procedure deelnemende regeringen hebben betoogd, niet louter bewarend is (punten 42‑44 van het arrest MV – 98), en

– de verzegelingsmaatregel zeer streng lijkt te zijn (punten 45‑47 van het arrest MV – 98).

45. In deze context heeft het Hof geoordeeld dat „[i]ndien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregelen – zoals blijkt uit de aanwijzingen van de verwijzende rechter – moeten worden aangemerkt als strafrechtelijke sancties, moet […] worden geoordeeld dat de cumulatie van die sancties leidt tot een beperking van het door artikel 50 van het Handvest gewaarborgde grondrecht”.(14)

46. De verdere redenering van het Hof in het arrest MV – 98 spitste zich toe op de eventuele rechtvaardiging van het beperken van het door artikel 50 van het Handvest gewaarborgde grondrecht.

47. Aan het einde van die redenering heeft het Hof vastgesteld dat „artikel 273 van de btw-richtlijn en artikel 50 van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan aan een belastingplichtige voor een en dezelfde overtreding van een belastingverplichting en na afloop van afzonderlijke en zelfstandige procedures maatregelen als een vermogenssanctie en de verzegeling van een bedrijfsruimte kunnen worden opgelegd, tegen welke maatregelen beroep openstaat bij verschillende rechterlijke instanties, voor zover deze regeling niet zorgt voor een coördinatie van de procedures waardoor de extra last van de cumulatie van die maatregelen tot het strikt noodzakelijke kan worden beperkt en die regeling niet kan waarborgen dat de zwaarte van alle opgelegde sancties overeenstemt met de ernst van de overtreding in kwestie”. (15)

2. Verschil tussen de onderhavige zaak en zaak MV – 98

48. Volgens de verwijzende rechter verschilt de onderhavige zaak van die welke is onderzocht in het arrest MV – 98 op een heel specifiek punt: in laatstgenoemde zaak werden een verzegelingsmaatregel en een geldboete opgelegd voor één enkele overtreding, terwijl het aantal litigieuze overtredingen in casu 85 bedraagt, waarvoor evenzoveel geldboeten zijn opgelegd in combinatie met één enkele verzegelingsmaatregel voor al deze overtredingen.(16)

49. Dit verschil heeft de verwijzende rechter ertoe gebracht om het Hof te vragen naar de draagwijdte van wat het Hof in zijn arrest MV – 98 heeft verklaard ter zake van de strafrechtelijke aard van de verzegelingsmaatregel, en meer bepaald over het preventieve of repressieve doel van die maatregel, als factor die bepalend is voor deze kwalificatie.

50. Samengevat is de verwijzende rechter van oordeel dat:

– in de onderhavige zaak, afgezien van dit specifieke verschil, is voldaan aan de overige voorwaarden voor de vaststelling dat er sprake is van een cumulatie van procedures en sancties die door artikel 50 van het Handvest wordt verboden, namelijk dat het gaat om dezelfde feiten en dezelfde sancties;

– het feit dat voor alle 85 fiscale overtredingen gezamenlijk één enkele maatregel tot verzegeling is opgelegd, echter twijfels doet rijzen over de strafrechtelijke aard van die maatregel.(17)

51. In niet al te duidelijke bewoordingen zet de verwijzende rechter uiteen dat de omstandigheid dat de verzegelingsmaatregel niet is geïndividualiseerd, de indruk kan wekken dat het doel om de omvang van de schade aan de belangen van de Europese Unie te beperken (en derhalve de preventieve dimensie ervan) zwaarder weegt dan het repressieve karakter ervan.(18) Indien dit zou betekenen dat de verzegeling geen echte strafrechtelijke sanctie vormt, zou een van de voorwaarden voor de toepassing van artikel 50 van het Handvest ontbreken.

3. Mijn beoordeling

52. Ik meen dat het antwoord op deze vraag van de verwijzende rechter zonder al te veel uitleggingsproblemen kan worden gevonden in het arrest MV – 98 en in eerdere rechtspraak van het Hof, met name in het arrest in de zaak Menci.(19)

53. Daarin heeft het Hof vastgesteld dat „een sanctie met een repressief doel een strafrechtelijk karakter in de zin van artikel 50 van het Handvest heeft, en dat de loutere omstandigheid dat met die sanctie ook een preventief doel wordt nagestreefd, haar niet de kwalificatie van strafrechtelijke sanctie kan ontnemen”.(20)

54. Zoals in het arrest MV – 98 duidelijk is gemaakt op basis van de door de verwijzende rechter verstrekte informatie, „blijkt uit artikel 22 van de wet bestuursrechtelijke overtredingen en sancties, [dat de maatregel tot verzegeling] tot doel [heeft] een einde te maken aan de begane bestuursrechtelijke overtredingen en nieuwe overtredingen te voorkomen door de betrokken handelaar te beletten zijn bedrijfsruimte te exploiteren. In dit verband preciseert de verwijzende rechter dat de maatregel tot verzegeling zowel een preventief als een repressief doel heeft, aangezien deze maatregel er tevens toe strekt de betrokken personen ervan te weerhouden de verplichting van artikel 118, lid 1, van de btw-wet te schenden”(21).

55. Uitgaande van deze premisse kunnen de gevolgen die het Hof daar in het arrest MV – 98 uit heeft afgeleid, worden uitgebreid tot een situatie als die welke in casu aan de orde is: de overwegingen betreffende de toepassing van artikel 50 van het Handvest op een situatie waarin één enkele verzegelingsmaatregel vergezeld ging van één enkele geldboete, die beide werden opgelegd voor één enkele overtreding, zijn ook geldig wanneer de tweede term van de vergelijking wordt gevormd door niet één, maar 85 geldboeten.

56. De verwijzende rechter sluit niet uit dat de litigieuze verzegelingsmaatregel geen repressief karakter heeft. Volgens hem heeft de preventieve functie, gezien het algemene en niet-geïndividualiseerde karakter van die maatregel, daarin echter een groter gewicht dan de repressieve, en wel in zodanige mate dat hij zijn strafrechtelijke karakter verliest.

57. Mijns inziens kan, zoals ik heb betoogd in mijn conclusie in de zaak Menci, „[m]oeilijk […] worden ontkend dat fiscale sanctiebepalingen beogen belastingplichtigen wier fraude is ontdekt te bestraffen en als waarschuwing of ter preventie voor anderen te dienen, om te voorkomen dat zij toegeven aan de verleiding om hun belastingen niet te betalen”.(22)

58. In ieder geval ligt het, zoals het Hof heeft verklaard, „in de aard zelf van strafrechtelijke sancties besloten dat zij zowel strekken tot repressie als tot preventie van ongeoorloofde gedragingen”.(23)

59. De verzegeling van een bedrijfsruimte verhindert de betrokkene logischerwijs om een commerciële activiteit uit te oefenen en ontneemt hem zijn inkomsten. Wanneer, zoals hier het geval is, die maatregel niet wordt opgelegd uit sanitaire of soortgelijke overwegingen(24), maar louter wegens fiscale overtredingen, lijkt de repressieve (en bijtende) component van de maatregel mij onmiskenbaar.(25)

60. Vanuit dit oogpunt is de repressieve functie van een maatregel zoals de verzegeling van een bedrijfsruimte niet afhankelijk van de mate waarin die maatregel overeenkomt met het grotere of kleinere aantal overtredingen die de maatregel beoogt te bestraffen. Ik ben het dienaangaande eens met de Commissie, volgens welke het bestaan van een repressief doel niet afhangt van de vraag of de maatregel wordt toegepast op één overtreding of op meerdere, cumulatieve overtredingen.(26)

61. Volgens de logica die ten grondslag lijkt te liggen aan de benadering van de verwijzende rechter, zou de verzegelingsmaatregel waarin artikel 186 van de btw-wet voorziet alleen repressief zijn, en bijgevolg materieel van strafrechtelijke aard, indien hij was opgelegd voor elk van de 85 litigieuze overtredingen, waardoor de sluiting van de bedrijfsruimte zou zijn opgelopen tot 2 550 dagen.

62. Deze afgeleide gevolgtrekking, die duidelijk disproportioneel is, kan naar ik meen niet worden aanvaard. Uiteraard zou de aldus gelaste verzegeling vanuit het oogpunt van het repressieve karakter ervan veel zwaarder zijn, aangezien deze de sluiting van de bedrijfsruimte gedurende meerdere jaren zou inhouden. Datzelfde repressieve karakter blijft echter bestaan wanneer de verzegeling, hoewel die duidelijk minder bezwarend is, de betrokkene de schade toebrengt die inherent is aan de onmogelijkheid om, gedurende 14 dagen, zijn commerciële activiteit uit te oefenen, met de economische verliezen die dat met zich meebrengt.(27)

63. In mijn zienswijze dringt de preventieve dimensie van de verzegelingsmaatregel zich in gevallen als die in casu niet zodanig sterk op dat zij de repressieve dimensie verdringt en doet verwateren.

64. In casu heeft de belastingdienst een samenloop van overtredingen vastgesteld, waarvoor hij één enkele maatregel tot verzegeling van de bedrijfsruimte heeft opgelegd, en niet 85. Misschien had de belastingdienst strenger kunnen zijn door de (enkele) sluitingsperiode vast te stellen op het maximum van 30 dagen dat wordt toegestaan door artikel 186, lid 1, van de btw-wet, maar dat is iets wat alleen aan de belastingdienst staat.

65. De vaststellingen van het Hof in het arrest MV – 98 met betrekking tot de materieel strafrechtelijke aard van een maatregel tot verzegeling voor de duur van 14 dagen die was opgelegd naar aanleiding van één enkele fiscale overtreding, zijn kortom onverkort van toepassing wanneer die maatregel wordt gelast naar aanleiding van in totaal 85 cumulatieve overtredingen.

66. Gelet op het voorgaande moet het antwoord op de eerste prejudiciële vraag luiden dat de bestuurlijke maatregel houdende de verzegeling van en een verbod van toegang tot een bedrijfsruimte voor de duur van 14 dagen zijn repressieve karakter behoudt, zowel wanneer deze maatregel wordt gelast naar aanleiding van één enkele overtreding van de btw-wet als wanneer hij wordt opgelegd omdat in een bepaald tijdsbestek in totaal 85 overtredingen van die wet zijn begaan.

V. Conclusie

67. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de Administrativen sad Burgas te antwoorden in de volgende bewoordingen:

„Artikel 325 VWEU, artikel 273 van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde en artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

moeten aldus worden uitgelegd dat

de overwegingen op grond waarvan het Hof zijn arrest van 24 mei 2023 in zaak MV – 98 (C‑97/21, EU:C:2023:371) heeft gewezen, kunnen worden uitgebreid tot de situatie waarin de nationale belastingdienst een belastingplichtige, wegens opeenvolgende niet-nakomingen van zijn verplichtingen inzake de belasting over de toegevoegde waarde, naast de verzegeling van de bedrijfsruimte en een toegangsverbod voor de duur van 14 dagen, 85 geldboeten oplegt voor alle door hem begane fiscale overtredingen.”

1 Oorspronkelijke taal: Spaans.

2 Richtlijn van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (PB 2006, L 347, blz. 1; hierna: „btw-richtlijn”).

3 Waarin ik op dezelfde datum als in de onderhavige zaak conclusie neem (C‑605/23).

4 Wet op de belasting over de toegevoegde waarde van 21 juli 2006 (DV nr. 63 van 4 augustus 2006, blz. 8; hierna: „btw-wet”).

5 In de op de zaak toepasselijke versie, zoals gewijzigd en gepubliceerd in DV nr. 100 van 20 december 2019.

6 Wetboek bestuursprocesrecht (DV nr. 30 van 11 april 2006).

7 Wet inzake administratieve overtredingen en straffen (DV nr. 92 van 28 november 1969), in de versie die van toepassing is op de feiten van het geding.

8 De inspectie is uitgevoerd door de Glavna direktsia „Fiskalen kontrol” (directoraat-generaal „Belastingcontrole”).

9 De rechterlijke beslissingen in de gedingen inzake de verzegeling en de tenuitvoerlegging daarvan waren al definitief op de datum van de terechtzitting in de tegen de geldboeten ingestelde procedure.

10 Punten 30‑32 van de schriftelijke opmerkingen van de Commissie. Daarin stelt zij voor om de vraag aldus te herformuleren dat moet worden uitgemaakt of het Unierecht zich verzet tegen het opleggen van geldboeten voor feiten als die welke hier aan de orde zijn wanneer de met die geldboeten bestrafte overtredingen reeds het voorwerp van een wegens dezelfde feiten opgelegde bestuurlijke verzegelingsmaatregel zijn geweest.

11 Om die verenigbaarheid draait het in zaak C‑605/23, Ati-19.

12 Zaak C‑97/21 (EU:C:2023:371; hierna: „arrest MV – 98”).

13 Arrest MV – 98, punt 27.

14 Arrest MV – 98, punt 49.

15 Arrest MV – 98, punt 63.

16 Punt 32 van de verwijzingsbeslissing.

17 Punt 43 van de verwijzingsbeslissing.

18 Punt 47 van de verwijzingsbeslissing: „Alles bij elkaar genomen kan door alle omstandigheden van de onderhavige zaak, zoals hierboven uiteengezet, de indruk ontstaan dat in een geval als dat van het hoofdgeding, waarin een bestuurlijke dwangmaatregel voor in totaal [85] overtredingen is gelast zonder dat de omvang van de voor elke overtreding opgelegde maatregel is geïndividualiseerd, de bewarende functie van de bestuurlijke dwangmaatregel die het bedrag van de niet-geregistreerde en niet-berekende btw tot de oorspronkelijke vaststellingen beperkt, niet alleen zwaarder dan het repressieve karakter ervan weegt, maar in de praktijk de enige vorm van bestuurlijke dwangmaatregel in het concreet omschreven hoofdgeding is en uitsluitend tot doel heeft de omvang van de schade voor de financiële belangen van de Unie te beperken.”

19 Arrest van 20 maart 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197; hierna: „arrest Menci”).

20 Arrest Menci, punt 31. Zie in dezelfde zin arrest MV – 98, punt 42.

21 Arrest MV – 98, punt 44.

22 Conclusie in de zaak Menci (C‑524/15, EU:C:2017:667, punt 113). Daar heb ik toen aan toegevoegd (voetnoot 99) dat „[h]et academische (en soms filosofische) debat over de reden, de rechtvaardiging en het doel of de doelen van straffen […] al eeuwenlang [wordt] gevoerd, met uiteenlopende theorieën, waarvan sommige de nadruk leggen op het vergeldingselement en andere op de preventieve werking (generale en speciale preventie) of het afschrikkende effect”.

23 Arrest MV – 98, punt 42.

24 Ik sluit niet uit dat de verzegeling van bedrijfsruimten of industriële locaties kan worden gelast louter en alleen om preventieve doeleinden, bijvoorbeeld op grond van het bestaan van onmiddellijke en ernstige risico’s voor de volksgezondheid. In dergelijke gevallen, die een punitieve connotatie ontberen, zou het repressieve element, dat kenmerkend is voor elke sanctie, ontbreken.

25 Het Hof heeft ook erkend dat een verzegelingsmaatregel die, hoewel hij voor ten hoogste 30 dagen kan worden opgelegd, toen, net als nu, werd opgelegd voor 14 dagen, kan worden aangemerkt als zwaar. Arrest MV – 98, punt 47.

26 Punt 43 van de schriftelijke opmerkingen van de Commissie.

27 Zoals de Commissie heeft opgemerkt, kan de bestuurlijke sluiting van een bedrijfsruimte, ook voor korte tijd, voor de handelaar een zwaardere sanctie vormen dan een geldboete (punt 46 van haar schriftelijke opmerkingen).

ECLI:EU:C:2025:94

Verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend door de Administrativen sad Burgas (Bulgarije) op 1 december 2023 – „Beach and bar management” EOOD / Nachalnik na otdel „Operativni deynosti” Burgas

(Zaak C-733/23, Beach and bar management)

Procestaal: Bulgaars

Verwijzende rechter

Administrativen sad Burgas

Partijen in het hoofdgeding

Verzoekster tot cassatie: „Beach and bar management” EOOD

Verweerster in cassatie: Nachalnik na otdel „Operativni deynosti” Burgas

Prejudiciële vragen

1. Moeten artikel 325 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, artikel 273 van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde1 en artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie aldus worden uitgelegd dat zij een nationale regeling toestaan volgens welke voor meervoudige overtredingen van belastingverplichtingen een algemene maatregel („verzegeling van een bedrijfsruimte en toegangsverbod”) kan worden gelast, indien deze maatregel uitsluitend tot doel heeft om de nadelige gevolgen, waaronder de omvang van de schade voor de financiële belangen van de Europese Unie, te beperken, maar niet om de overtreder te bestraffen, zonder dat deze maatregel de mogelijkheid beperkt om tegen deze laatste voor elk van deze overtredingen van de belastingverplichtingen zelfstandige procedures met repressief karakter in te leiden, die ertoe strekken aan de belastingplichtige een maatregel in de vorm van een geldboete op te leggen, waarbij de nationale rechter verplicht is om in elk individueel geval te onderzoeken en vast te stellen welke van de twee doelstellingen wordt nagestreefd met de eerder gelaste algemene bestuurlijke dwangmaatregel „verzegeling van een bedrijfsruimte en toegangsverbod” – een preventief-beperkende of een repressieve doelstelling?

2. Moeten artikel 325 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, artikel 273 van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde en artikel 49, lid 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een sanctieregeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is die, ongeacht de aard en de zwaarte van de overtredingen, een hoge ondergrens voor de sanctie in de vorm van een geldboete vaststelt, zonder te voorzien in de mogelijkheid dat een sanctie onder het wettelijke minimum wordt opgelegd of dat deze wordt vervangen door een lichtere sanctie?

3. Moeten artikel 325 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, artikel 273 van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde, artikel 47, eerste alinea, artikel 48, lid 1, en artikel 49, lid 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan voor meervoudige overtredingen van belastingverplichtingen een algemene maatregel („verzegeling van een bedrijfsruimte en toegangsverbod”) kan worden gelast en, voordat deze definitief is geworden, voorlopig ten uitvoer kan worden gelegd, zonder dat de rechter of de overtreder zelf de mogelijkheid heeft om de evenredigheid ervan tot de zwaarte van elke afzonderlijke bestuursrechtelijke overtreding te toetsen?

____________

1 PB 2006, L 347, blz. 1.