HvJ 05-05-2022 Direction départementale des finances publiques de la Haute-Savoie C-570/20

Door

5 mei 2022

HvJ Direction départementale des finances publiques de la Haute-Savoie arrest

Opnieuw zijn aan het HvJ vragen voorgelegd die voortvloeien uit de cumulatie van administratieve en strafrechtelijke sancties die ten aanzien van dezelfde persoon en voor dezelfde feiten zijn opgelegd teneinde gelijktijdig of achtereenvolgens fiscale delicten ter zake van onder meer de btw te bestraffen. In o.a. het arrest Menci heeft het HvJ de voorwaarden uiteengezet waaraan een nationale regeling moet voldoen om overeenkomstig artikel 52 lid 1 Handvest van de grondrechten van de EU beperkingen te kunnen stellen aan het grondrecht om niet tweemaal voor dezelfde feiten te worden gestraft, dat door artikel 50 Handvest wordt gewaarborgd.

BV was als zelfstandig ondernemer accountant. Naar aanleiding van controles heeft de Franse belastingdienst vastgesteld dat BV minder bedrijfsinkomsten had opgegeven dan hij daadwerkelijk had ontvangen, waardoor o.a. 82.507 EUR aan btw is ontweken. Vervolgens heeft de belastingdienst bij het OM een klacht ingediend wegens boekhoudkundige onregelmatigheden en fraude bij de aangifte inkomstenbelasting en de btw, waarbij ontvangen bedragen werden verzwegen. BV heeft in alle fasen van de procedure erkend dat hij de hem verweten feiten heeft begaan. Bij vonnis is BV schuldig bevonden en veroordeeld tot 12 maanden gevangenisstraf. BV ging in hoger beroep wegens strijd met het ne-bis-in-idembeginsel, aangezien voor dezelfde feiten tegen hem reeds een navorderingsprocedure was ingesteld, die aanleiding heeft gegeven tot fiscale boeten van 40% van de ontweken belasting. Zijns inziens was de algehele strengheid van het op hem toegepaste strafstelsel onevenredig.

Het ne-bis-in-idembeginsel verzet zich volgens het HvJ niet tegen cumulatie bij de ernstigste gevallen, mits op het moment waarop het delict wordt gepleegd redelijkerwijs voorzienbaar is dat dit aanleiding kan geven tot cumulatie, maar…
Het ne-bis-in-idembeginsel verzet zich wel tegen cumulatie als er geen duidelijke en nauwkeurige regels zijn die waarborgen dat het geheel van de opgelegde sancties de ernst van het geconstateerde strafbare feit niet te buiten gaat.

DictumArrestConclusieVerzoek

Het door artikel 50 juncto artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gewaarborgde grondrecht moet aldus worden uitgelegd dat het

– zich er niet tegen verzet dat de beperking van de cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties van strafrechtelijke aard in geval van frauduleuze verzwijging of aangifteverzuim op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde (btw) waarin de nationale wettelijke regeling voor de ernstigste gevallen voorziet, enkel voortvloeit uit vaste rechtspraak waarin de voorwaarden voor toepassing van deze cumulatie restrictief worden uitgelegd, mits op het moment waarop het delict wordt gepleegd redelijkerwijs voorzienbaar is dat dit aanleiding kan geven tot cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties van strafrechtelijke aard, maar

– zich verzet tegen een nationale regeling die in geval van cumulatie van een geldelijke sanctie en een vrijheidsstraf niet door middel van duidelijke en nauwkeurige regels, in voorkomend geval zoals uitgelegd door de nationale rechterlijke instanties, waarborgt dat het geheel van de opgelegde sancties de ernst van het geconstateerde strafbare feit niet te buiten gaat.

ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)

5 mei 2022(*)

„Prejudiciële verwijzing – Belasting over de toegevoegde waarde (btw) – Richtlijn 2006/112/EG – Frauduleuze verzwijging van de verschuldigde belasting – Sancties – Nationale wettelijke regeling die voorziet in een administratieve sanctie en in een strafrechtelijke sanctie voor dezelfde feiten – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 49 – Artikel 50 – Ne-bis-in-idembeginsel – Artikel 52, lid 1 – Beperkingen van het ne-bis-in-idembeginsel – Vereiste om duidelijke en nauwkeurige regels vast te stellen – Mogelijkheid om rekening te houden met de uitlegging van de nationale wettelijke regeling door de nationale rechterlijke instanties – Noodzaak om regels vast te stellen die de evenredigheid van het geheel van de opgelegde sancties waarborgen – Sancties van verschillende aard”

In zaak C‑570/20,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Cour de cassation (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Frankrijk) bij beslissing van 21 oktober 2020, ingekomen bij het Hof op 28 oktober 2020, in de strafzaak tegen

BV,

in tegenwoordigheid van:

Direction départementale des finances publiques de la Haute-Savoie,

wijst

HET HOF (Eerste kamer),

samengesteld als volgt: A. Arabadjiev, kamerpresident, I. Ziemele, T. von Danwitz (rapporteur), P. G. Xuereb en A. Kumin, rechters,

advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

– BV, vertegenwoordigd door L. Goldman, avocat,

– de Franse regering, vertegenwoordigd door E. de Moustier en A. Daniel als gemachtigden,

– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Armenia en C. Ehrbar als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 9 december 2021,

het navolgende

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een strafzaak tegen BV wegens fiscale delicten, met name op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde (btw).

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

3 In artikel 2, lid 1, van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (PB 2006, L 347, blz. 1) is bepaald welke handelingen aan btw zijn onderworpen.

4 Artikel 273, eerste alinea, van deze richtlijn luidt:

„De lidstaten kunnen, onder voorbehoud van gelijke behandeling van door belastingplichtigen verrichte binnenlandse handelingen en handelingen tussen de lidstaten, andere verplichtingen voorschrijven die zij noodzakelijk achten ter waarborging van de juiste inning van de btw en ter voorkoming van fraude, mits deze verplichtingen in het handelsverkeer tussen de lidstaten geen aanleiding geven tot formaliteiten in verband met een grensoverschrijding.”

Frans recht

5 Artikel 1729 van de code général des impôts (algemeen belastingwetboek), in de versie die gold ten tijde van de feiten van het hoofdgeding (hierna: „CGI”), bepaalt:

„In een aangifte of handeling vastgestelde onjuistheden of weglatingen met betrekking tot elementen die relevant zijn voor de bepaling van de maatstaf van heffing of van de belasting, alsook de ten onrechte van de Staat ontvangen teruggaaf van een belastingkrediet, leiden tot de toepassing van een verhoging van:

a. 40 % in geval van een opzettelijke inbreuk;

[…]”

6 Artikel 1741 CGI, in de versie die gold ten tijde van de feiten van het hoofdgeding, ingelast bij wet nr. 2010‑1658 van 29 december 2010, bepaalde:

„Onverminderd de bijzondere bepalingen van dit wetboek wordt eenieder die zich op frauduleuze wijze van de vaststelling of de betaling van alle of een gedeelte van de belastingen waarop dit wetboek van toepassing is, heeft onttrokken of hiertoe een poging heeft gedaan, hetzij door niet vrijwillig binnen de voorgeschreven termijnen belastingaangifte te doen, hetzij door opzettelijk een deel van de aan belasting onderworpen bedragen te verzwijgen, hetzij door zijn insolventie te organiseren of de inning van de belasting anderszins te belemmeren, hetzij door enige andere frauduleuze handeling, gestraft met een geldboete van 37 500 EUR en een gevangenisstraf van vijf jaar, los van de toepasselijke fiscale sancties. Indien de feiten zijn gepleegd of bevorderd door aan- of verkopen zonder factuur of met facturen die geen betrekking hebben op reële transacties dan wel ten doel hadden ongerechtvaardigde terugbetalingen van de Staat te verkrijgen, wordt de dader gestraft met een geldboete van 75 000 EUR en een gevangenisstraf van vijf jaar.

In geval van verzwijging is deze bepaling echter uitsluitend van toepassing indien een tiende van de maatstaf van heffing of het bedrag van 153 EUR is overschreden.

Aan eenieder die op grond van dit artikel is veroordeeld, kan overeenkomstig artikel 131‑26 van het wetboek van strafrecht de burgerlijke en gezinsrechten worden ontzegd.

Voorts kan de rechter gelasten dat de gegeven beslissing wordt bekendgemaakt en verspreid onder de voorwaarden van artikel 131‑35 of artikel 131‑39 van het wetboek van strafrecht.

[…]”

7 Artikel L. 228 van het livre des procédures fiscales (wetboek fiscale procedures), in de versie die gold ten tijde van de feiten van het hoofdgeding, bepaalde:

„Op straffe van niet-ontvankelijkheid worden klachten met het oog op de toepassing van strafrechtelijke sancties op het gebied van directe belastingen, belasting over de toegevoegde waarde en andere omzetbelastingen, registratierechten, kadastrale rechten en zegelrechten ingediend door de belastingdienst, na instemming van de commissie fiscale delicten.”

8 Volgens vaste rechtspraak van de Cour de cassation (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Frankrijk) volgt uit artikel 1741 CGI, gelezen in samenhang met de artikelen L. 228 en volgende van het livre des procédures fiscales, dat het openbaar ministerie de vervolging wegens belastingfraude op straffe van niet-ontvankelijkheid slechts kan instellen na voorafgaande klacht van de belastingdienst.

9 Bij beslissingen nr. 2016‑545 QPC van 24 juni 2016, nr. 2016‑546 QPC van 24 juni 2016, nr. 2016‑556 QPC van 22 juli 2016 en nr. 2018‑745 QPC van 23 november 2018, heeft de Conseil constitutionnel (grondwettelijk Hof, Frankrijk) verklaard dat de cumulatie van vervolgingsmaatregelen en strafrechtelijke en fiscale sancties in geval van verzwijging van aan belasting onderworpen bedragen en in geval van aangifteverzuim, zoals blijkt uit de artikelen 1729 en 1741 CGI, in overeenstemming is met de beginselen van noodzakelijkheid en evenredigheid van delicten en straffen. De Conseil constitutionnel heeft namelijk uiteengezet dat deze bepalingen „samen de bescherming van de financiële belangen van de Staat en de gelijkheid voor de belasting waarborgen, door gemeenschappelijke doelstellingen na te streven die zowel afschrikkend als repressief van aard zijn”, dat „de inning van de noodzakelijke bijdrage aan de overheidsfinanciën en de bestrijding van belastingfraude rechtvaardigen dat voor de ernstigste gevallen van fraude aanvullende procedures worden ingesteld”, en dat „boven op de door de belastingdienst naar aanleiding van een controle opgelegde financiële sancties dus tot strafvervolging kan worden overgegaan onder de voorwaarden en volgens de procedures bij de wet bepaald”.

10 In het licht van het evenredigheidsbeginsel heeft de Conseil constitutionnel evenwel drie uitleggingsvoorbehouden geformuleerd, die tot gevolg hebben dat de mogelijkheid om tot een dergelijke cumulatie over te gaan, wordt beperkt.

– Ten eerste kan een belastingplichtige die bij een rechterlijke beslissing die om een feitelijke reden onherroepelijk is geworden, van de belasting is ontheven, niet strafrechtelijk worden veroordeeld wegens belastingfraude.

– Ten tweede is artikel 1741 CGI, dat belastingfraude strafbaar stelt, enkel van toepassing op de ernstigste gevallen van frauduleuze verzwijging van aan belasting onderworpen bedragen of aangifteverzuim. Deze ernst kan verband houden met de hoogte van het fraudebedrag, met de aard van de handelingen van de vervolgde persoon of met de omstandigheden waarin deze handelingen zijn begaan.

– Ten derde brengt, ofschoon de mogelijkheid dat twee procedures worden ingeleid tot cumulatie van sancties kan leiden, het evenredigheidsbeginsel mee dat het totale bedrag van de eventueel opgelegde sancties hoe dan ook het bedrag van de hoogste sanctie niet mag overschrijden.

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

11 BV heeft tot en met 14 juni 2011 als zelfstandig ondernemer het beroep van accountant uitgeoefend. Uit dien hoofde was hij van rechtswege btw-plichtig en viel hij, gelet op zijn omzet, onder de normale belastingregeling, met indiening van maandelijkse aangiften.

12 De belastingdienst heeft boekhoudkundige controles verricht over de jaren 2009, 2010 en 2011.

13 Op 10 maart 2014 heeft de belastingdienst bij de procureur de la République d’Annecy (officier van Justitie van Annecy, Frankrijk) een klacht ingediend tegen BV. BV werd verweten dat hij een onregelmatige boekhouding had ingediend, dat hij btw-aangiften had ingediend die waren verminderd door het verzwijgen van het grootste deel van de ontvangen inkomsten, dat hij aangiften voor niet-commerciële winsten had ingediend die waren verminderd, en dat hij aangifte had gedaan van alle verminderde inkomsten en daarbij een lagere niet-commerciële winst had vermeld dan de daadwerkelijk behaalde winst. Volgens deze klacht bedroeg het ontdoken btw-bedrag 82 507 EUR en de ontdoken inkomstenbelasting 108 883 EUR.

14 Na een gerechtelijk vooronderzoek van de procureur de la République is BV naar de tribunal correctionnel d’Annecy (correctionele rechtbank Annecy, Frankrijk) verwezen om daar te worden berecht voor de strafbare feiten van belastingfraude door het verzwijgen van aan belasting onderworpen bedragen en het weglaten van boekingen in een boekhoudkundig document.

15 Bij vonnis van 23 juni 2017 heeft de tribunal correctionnel d’Annecy BV schuldig bevonden aan de hem verweten feiten, hem veroordeeld tot twaalf maanden gevangenisstraf en hem gelast de beslissing op eigen kosten bekend te maken.

16 BV heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld bij de cour d’appel de Chambéry (rechter in tweede aanleg Chambéry, Frankrijk). Ter ondersteuning van zijn hoger beroep heeft hij aangevoerd dat zijn strafrechtelijke veroordeling in strijd was met het in artikel 50 van het Handvest neergelegde ne-bis-in-idembeginsel, aangezien tegen hem wegens dezelfde feiten reeds een navorderingsprocedure was ingesteld die aanleiding heeft gegeven tot de toepassing van onherroepelijk geworden fiscale boeten ten belope van 40 % van de ontdoken belasting.

17 Bij arrest van 13 februari 2019 heeft de cour d’appel de Chambéry het hoger beroep verworpen. Deze rechterlijke instantie heeft geoordeeld dat de cumulatie van strafrechtelijke sancties en fiscale sancties tegen BV niet in strijd was met artikel 50 van het Handvest, aangezien de toepassing van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling voldeed aan de vereisten die voortvloeien uit de rechtspraak van de Conseil constitutionnel op dit gebied.

18 BV heeft tegen het arrest van de cour d’appel de Chambéry cassatieberoep ingesteld bij de Cour de cassation, de verwijzende rechter in de onderhavige zaak, op grond dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling niet voldoet aan het vereiste van duidelijkheid en voorzienbaarheid waaraan een cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties van strafrechtelijke aard moet voldoen overeenkomstig de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 20 maart 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, punten 49‑51). Voorts heeft hij betoogd dat deze nationale regeling, anders dan de rechtspraak die met name voortvloeit uit het arrest van 20 maart 2018, Garlsson Real Estate e.a. (C‑537/16, EU:C:2018:193, punten 56 en 60), niet voorziet in regels waarmee kan worden gewaarborgd dat de zwaarte van het geheel van de opgelegde sancties de ernst van de geconstateerde inbreuk niet te buiten gaat.

19 Om te beginnen is de verwijzende rechter van oordeel dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling, aangezien zij met name beoogt strafbare feiten op btw-gebied te bestrijden teneinde te waarborgen dat de verschuldigde btw volledig wordt geïnd, het Unierecht ten uitvoer brengt in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest, zodat zij het in artikel 50 van het Handvest gewaarborgde ne-bis-in-idembeginsel in acht moet nemen.

20 Wat het vereiste van duidelijkheid en voorzienbaarheid betreft, merkt deze rechter op dat de artikelen 1729 en 1741 CGI nauwkeurig de handelingen en de verzuimen omschrijven die strafrechtelijk en fiscaal kunnen worden vervolgd en bestraft, en dat de Conseil constitutionnel de drie in punt 10 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte uitleggingsvoorbehouden heeft toegepast.

21 Wat meer in het bijzonder het tweede uitleggingsvoorbehoud betreft, benadrukt de verwijzende rechter dat hij de toepassingsvoorwaarden ervan heeft gepreciseerd. Zo staat het aan de strafrechter om, wanneer de van belastingontduiking verdachte persoon aantoont dat hem persoonlijk voor dezelfde feiten een fiscale sanctie is opgelegd, allereerst na te gaan of de bestanddelen van dat strafbare feit, gelet op artikel 1741 CGI, zijn bewezen. Vervolgens staat het aan die rechter om, in voorkomend geval ambtshalve, vast te stellen of de aangevoerde feiten een mate van ernst vertonen die, gelet op de criteria die de Conseil constitutionnel heeft vastgesteld met betrekking tot het bedrag van de ontdoken belasting, de aard van de feiten of de omstandigheden waarin deze hebben plaatsgevonden, naast de fiscale sancties ook strafrechtelijke sancties kan rechtvaardigen. Ten slotte moet de beslissing over de ernst worden gemotiveerd en voorafgaan aan de keuze en de motivering van de opgelegde straffen.

22 Met betrekking tot de vraag of de zwaarte van alle opgelegde sancties tot het strikt noodzakelijke is beperkt, merkt de verwijzende rechter op dat de Franse regeling, volgens het tweede uitleggingsvoorbehoud van de Conseil constitutionnel, de strafvervolging beperkt tot strafbare feiten die een zekere ernst vertonen, waarvoor de nationale wetgever naast een geldboete ook in een vrijheidsstraf heeft voorzien.

23 Voorts wordt op grond van het derde uitleggingsvoorbehoud de mogelijkheid om sancties te cumuleren beperkt door de onmogelijkheid om het maximumbedrag van een van de opgelegde sancties te overschrijden. De verwijzende rechter preciseert evenwel dat volgens zijn eigen rechtspraak dit derde uitleggingsvoorbehoud slechts betrekking heeft op sancties van dezelfde aard, namelijk geldelijke sancties, aangezien het veronderstelt dat de rechter de maximumbedragen van de opgelegde strafrechtelijke en fiscale sancties kan vergelijken om het hoogste bedrag te bepalen, dat het plafond vormt. Dit uitleggingsvoorbehoud geldt dus niet in geval van cumulatie van fiscale geldelijke sancties en vrijheidsstraffen.

24 In deze omstandigheden heeft de Cour de cassation de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

„1) Voldoet de hierboven beschreven nationale regeling aan het vereiste dat de omstandigheden waarin verzwijging bij aangiften op btw-gebied kan leiden tot een cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties van strafrechtelijke aard, duidelijk en voorzienbaar zijn?

2) Voldoet de hierboven beschreven nationale regeling aan het vereiste dat een cumulatie van dergelijke sancties noodzakelijk en evenredig is?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

25 Met zijn twee prejudiciële vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het door artikel 50 juncto artikel 52, lid 1, van het Handvest gewaarborgde grondrecht aldus moet worden uitgelegd dat het

– zich ertegen verzet dat de beperking van de cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties van strafrechtelijke aard in geval van frauduleuze verzwijging of aangifteverzuim op btw-gebied waarin de nationale wettelijke regeling voor de ernstigste gevallen voorziet, enkel voortvloeit uit vaste rechtspraak waarin de voorwaarden voor toepassing van deze cumulatie restrictief worden uitgelegd, en/of

26 Vooraf zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak door de nationale belastingautoriteiten opgelegde administratieve sancties en strafrechtelijke procedures ter zake van btw-delicten de tenuitvoerlegging vormen van de artikelen 2 en 273 van richtlijn 2006/112 alsmede van artikel 325 VWEU, en dus van het Unierecht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest, zodat daarbij het in artikel 50 van het Handvest gewaarborgde grondrecht in acht moet worden genomen (arrest van 20 maart 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

27 Volgens dit artikel wordt niemand opnieuw berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Unie reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet.

28 In casu wordt BV in het kader van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde strafprocedure vervolgd wegens frauduleuze verzwijging en aangifteverzuim op btw-gebied, terwijl hem volgens de gegevens in het verzoek om een prejudiciële beslissing voor dezelfde feiten reeds een onherroepelijk geworden administratieve sanctie van strafrechtelijke aard in de zin van artikel 50 van het Handvest was opgelegd. Een dergelijke cumulatie van vervolgingsmaatregelen vormt een beperking van het in deze bepaling van het Handvest verankerde grondrecht, aangezien die bepaling verbiedt om voor dezelfde feiten meerdere sancties van strafrechtelijke aard op te leggen na afloop van verschillende daartoe ingestelde procedures (zie naar analogie arrest van 20 maart 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, punt 35).

29 Niettemin kan volgens vaste rechtspraak een beperking van het door artikel 50 van het Handvest gewaarborgde grondrecht worden gerechtvaardigd op grond van artikel 52, lid 1, van het Handvest (arresten van 20 maart 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 22 maart 2022, Nordzucker e.a., C‑151/20, EU:C:2022:203, punt 49).

30 Volgens artikel 52, lid 1, eerste volzin, van het Handvest moeten beperkingen op de uitoefening van de in het Handvest erkende rechten en vrijheden bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Volgens de tweede volzin van hetzelfde lid kunnen, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, aan die rechten en vrijheden slechts beperkingen worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

31 In de onderhavige zaak staat ten eerste vast dat de mogelijkheid van cumulatie van vervolgingsmaatregelen en strafrechtelijke sancties en administratieve vervolging en sancties van strafrechtelijke aard is neergelegd in de wet, te weten de artikelen 1729 en 1741 CGI. Het vereiste dat elke beperking van de uitoefening van de grondrechten bij wet moet zijn gesteld, impliceert weliswaar dat de rechtsgrondslag voor de inmenging in die rechten zelf de omvang van de beperking van de uitoefening van het betrokken recht moet bepalen, maar dit vereiste valt grotendeels samen met de uit het evenredigheidsbeginsel voortvloeiende vereisten van duidelijkheid en nauwkeurigheid (zie in die zin arrest van 16 juli 2020, Facebook Ireland en Schrems, C‑311/18, EU:C:2020:559, punt 180), welk beginsel in de punten 34 en volgende van dit arrest zal worden onderzocht.

32 Ten tweede eerbiedigt een nationale regeling als die in het hoofdgeding de wezenlijke inhoud van artikel 50 van het Handvest, aangezien zij een dergelijke cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties enkel toestaat onder limitatief vastgestelde voorwaarden, zoals blijkt uit de aanwijzingen in het aan het Hof ter beschikking staande dossier, zodat verzekerd is dat niet aan het door dat artikel 50 gewaarborgde recht als zodanig wordt afgedaan.

33 Ten derde blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat deze regeling beoogt te waarborgen dat de verschuldigde btw volledig wordt geïnd. Gelet op het belang dat de rechtspraak van het Hof voor de verwezenlijking van deze doelstelling hecht aan de bestrijding van btw-delicten, beantwoordt de beperking van het ne-bis-in-idembeginsel dat voortvloeit uit een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, aan een doelstelling van algemeen belang.

34 Wat ten vierde de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel betreft zij opgemerkt dat dit beginsel vereist dat de cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties die mogelijk wordt gemaakt door een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding, niet buiten de grenzen treedt van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelstellingen (arrest van 20 maart 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

35 Een nationale regeling die voorziet in de mogelijkheid van een dergelijke cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties is geschikt voor de verwezenlijking van de legitieme doelstelling om btw-delicten te bestrijden, teneinde te waarborgen dat de verschuldigde btw volledig wordt geïnd (arrest van 20 maart 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, punt 48).

36 Wat de strikte noodzaak van een dergelijke nationale regeling betreft, heeft het Hof in de punten 49, 53 en 55 van het arrest van 20 maart 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197), gepreciseerd dat deze duidelijke en nauwkeurige regels moet bevatten die, om te beginnen, de justitiabele in staat stellen te voorzien voor welk handelen of nalaten een dergelijke cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties mogelijk is, vervolgens zorgen voor onderlinge afstemming van de procedures, opdat de extra belasting die de cumulatie van strafprocedures – die onafhankelijk van elkaar worden gevoerd – met zich meebrengt, tot het strikt noodzakelijke wordt beperkt, en, ten slotte, kunnen waarborgen dat de zwaarte van het geheel van de opgelegde sancties de ernst van de geconstateerde inbreuk niet te buiten gaat.

37 De verwijzende rechter heeft in de eerste plaats twijfels over het eerste van de in het vorige punt genoemde vereisten, dat, wat het door artikel 50 van het Handvest gewaarborgde grondrecht betreft, ook het in artikel 49, lid 1, van het Handvest neergelegde beginsel weerspiegelt dat strafbare feiten en straffen een behoorlijke juridische basis moeten hebben. Zoals de advocaat-generaal in de punten 56 tot en met 58 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is dit beginsel immers van toepassing op de cumulatie van een onherroepelijk geworden administratieve sanctie van strafrechtelijke aard in de zin van artikel 50 van het Handvest en van strafrechtelijke vervolging, aangezien deze cumulatie voor de betrokken persoon een ernstiger gevolg kan hebben dan alleen de strafrechtelijke vervolging. In het bijzonder kan de repressieve last die voortvloeit uit de cumulatie van sancties van strafrechtelijke aard verder gaan dan die waarin de wet voor een verweten gedraging voorziet. Daarom moet elke bepaling die een dubbele bestraffing toestaat, de vereisten van het legaliteitsbeginsel ter zake van strafbare feiten en straffen, zoals gewaarborgd door artikel 49, lid 1, van het Handvest, in acht nemen.

38 Wat het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen betreft, heeft het Hof geoordeeld dat dit beginsel weliswaar vereist dat de wet een duidelijke omschrijving geeft van de strafbare feiten en de daarop gestelde straffen, maar dat aan deze voorwaarde is voldaan wanneer de justitiabele uit de bewoordingen van de relevante bepaling, zo nodig met behulp van de door de rechterlijke instanties daaraan gegeven uitlegging, kan opmaken voor welk handelen of nalaten hij strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld (arresten van 22 oktober 2015, AC-Treuhand/Commissie, C‑194/14 P, EU:C:2015:717, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 11 juni 2020, Prokuratura Rejonowa w Słupsku, C‑634/18, EU:C:2020:455, punt 49).

39 De omstandigheid dat de voorwaarden voor cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties van strafrechtelijke aard niet uitsluitend voortvloeien uit wettelijke bepalingen, maar ook uit de uitlegging ervan door de nationale rechterlijke instanties, doet op zich dus niet af aan het duidelijke en nauwkeurige karakter van de nationale regeling, op voorwaarde evenwel dat de justitiabele op basis van de bewoordingen van de relevante bepalingen en zo nodig met behulp van de uitlegging die deze rechterlijke instanties daaraan geven, kan weten welk handelen of nalaten aanleiding kan geven tot een dergelijke cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties.

40 Met betrekking tot het gebruik door de nationale wetgever van algemene begrippen om te bepalen welke handelingen aanleiding kunnen geven tot cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties van strafrechtelijke aard, zij eraan herinnerd dat het Hof in de punten 52 en 53 van zijn arrest van 20 maart 2018, Garlsson Real Estate e.a. (C‑537/16, EU:C:2018:193), heeft geoordeeld dat de nationale regeling die aan de orde was in de zaak die tot dat arrest heeft geleid, voldoende duidelijk en nauwkeurig was, ook al stelde die nationale regeling deze cumulatie afhankelijk van de vraag of de betrokken gedraging de waarde van de financiële instrumenten aanzienlijk kon beïnvloeden, en dus van de uitlegging van een algemeen begrip dat een aanzienlijke beoordelingsmarge van de nationale rechterlijke instanties vergde.

41 Uit de rechtspraak inzake het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen blijkt immers dat dit beginsel niet aldus kan worden uitgelegd dat het de geleidelijke verduidelijking van de regels van strafrechtelijke aansprakelijkheid door rechterlijke uitlegging in achtereenvolgende zaken verbiedt, op voorwaarde dat het resultaat redelijkerwijs kon worden voorzien toen de inbreuk werd gepleegd, met name gelet op de uitlegging die toentertijd werd gehanteerd in de rechtspraak betreffende de wettelijke bepaling in kwestie (arresten van 22 oktober 2015, AC‑Treuhand/Commissie, C‑194/14 P, EU:C:2015:717, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 11 juni 2020, Prokuratura Rejonowa w Słupsku, C‑634/18, EU:C:2020:455, punt 50).

42 Onder voorbehoud van dezelfde voorwaarden staat de omstandigheid dat de nationale rechtspraak bij de uitlegging van de relevante wettelijke bepalingen verwijst naar algemene begrippen die geleidelijk moeten worden verduidelijkt, in beginsel dus niet eraan in de weg dat de nationale regeling wordt geacht duidelijke en nauwkeurige regels vast te stellen aan de hand waarvan justitiabelen kunnen voorspellen welk handelen of nalaten het voorwerp kan zijn van een cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties van strafrechtelijke aard.

43 In dit verband zij er nog aan herinnerd dat de omvang van de aldus verlangde voorzienbaarheid grotendeels afhankelijk is van de inhoud van de betrokken bepaling, van de door die bepaling bestreken materie en van het aantal en de hoedanigheid van haar adressaten. De voorzienbaarheid van de wet betekent niet dat de betrokkene niet genoopt mag zijn deskundig advies in te winnen om in een mate die in de gegeven omstandigheden redelijk is, de mogelijke gevolgen van een bepaalde handeling te kunnen beoordelen. Dit is vooral het geval voor beroepsbeoefenaren, die gewoon zijn bij de uitoefening van hun beroep grote voorzichtigheid aan de dag te leggen. Van hen mag dus worden verwacht dat zij grote zorg besteden aan de beoordeling van het daaraan verbonden risico (zie in die zin arresten van 28 juni 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commissie, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P en C‑213/02 P, EU:C:2005:408, punt 219 en aldaar aangehaalde rechtspraak; 22 oktober 2015, AC-Treuhand/Commissie, C‑194/14 P, EU:C:2015:717, punt 42, en 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 166).

44 In casu staat het weliswaar aan de verwijzende rechter om na te gaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling voldoet aan de in punt 36 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte vereisten van duidelijkheid en nauwkeurigheid, maar staat het aan het Hof om in dit verband nuttige aanwijzingen te geven om hem in staat te stellen het bij hem aanhangige geding af te doen [zie naar analogie arrest van 22 juni 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Gevolgen van een verwijderingsbesluit), C‑719/19, EU:C:2021:506, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

45 Om te beginnen blijkt uit de gegevens van het verzoek om een prejudiciële beslissing dat artikel 1729 CGI de voorwaarden vaststelt waaronder frauduleuze verzwijging of aangifteverzuim, met name op btw-gebied, aanleiding kan geven tot de oplegging van een administratieve geldboete van strafrechtelijke aard. Volgens artikel 1741 CGI en onder de in die bepaling genoemde voorwaarden kunnen dergelijke handelingen, „los van de toepasselijke fiscale sancties”, ook worden bestraft met een strafrechtelijke geldboete en een vrijheidsstraf.

46 Vervolgens heeft de Conseil constitutionnel geoordeeld dat de cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties waarin deze artikelen voorzien, slechts kan worden toegepast in de ernstigste gevallen van frauduleuze verzwijging van aan belasting onderworpen bedragen of aangifteverzuim, waarbij hij heeft gepreciseerd dat deze ernst kan voortvloeien uit het bedrag van de ontdoken belasting, uit de aard van de handelingen van de vervolgde persoon of uit de omstandigheden waarin die handelingen hebben plaatsgevonden. Onder voorbehoud van de beoordeling van de verwijzende rechter lijkt een dergelijke uitlegging door deze rechter in het licht van het evenredigheidsbeginsel op zich niet onvoorzienbaar.

47 Ten slotte merkt de verwijzende rechter op dat hij de in het vorige punt bedoelde rechtspraak van de Conseil constitutionnel reeds herhaaldelijk heeft toegepast en aldus de draagwijdte ervan nader heeft gepreciseerd. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of het, gelet op deze precedenten uit de rechtspraak, het voor BV op het moment waarop de feiten in het hoofdgeding werden gepleegd redelijkerwijs voorzienbaar was dat deze aanleiding konden geven tot cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties van strafrechtelijke aard in de zin van de artikelen 1729 en 1741 CGI.

48 In deze context kan de omstandigheid dat BV in voorkomend geval juridisch advies had moeten inwinnen om de mogelijke gevolgen van de hem ten laste gelegde feiten te beoordelen in het licht van de voorwaarden voor toepassing van de in die artikelen voorziene cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties, zoals uitgelegd door de nationale rechterlijke instanties, overeenkomstig de in punt 43 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak niet afdoen aan de duidelijkheid en nauwkeurigheid van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling. Dit geldt des te meer voor BV, aangezien hij deze feiten lijkt te hebben gepleegd in het kader van zijn beroepswerkzaamheden als accountant.

49 In de tweede plaats twijfelt de verwijzende rechter aan het in punt 36 van het onderhavige arrest bedoelde derde vereiste, dat zowel voortvloeit uit artikel 52, lid 1, van het Handvest als uit het in artikel 49, lid 3, van het Handvest neergelegde beginsel dat straffen evenredig moeten zijn, en op grond waarvan de bevoegde autoriteiten erop toe moeten zien dat de zwaarte van het geheel van de opgelegde sancties de ernst van de geconstateerde inbreuk niet te buiten gaat ingeval een tweede sanctie wordt opgelegd (zie in die zin arrest van 20 maart 2018, Garlsson Real Estate e.a., C‑537/16, EU: C:2018:193, punt 56).

50 In dit verband moet worden gepreciseerd dat dit vereiste volgens de in punt 36 en in het vorige punt van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak zonder uitzondering geldt voor alle cumulatief opgelegde sancties en dus zowel voor de cumulatie van sancties van dezelfde aard als voor de cumulatie van sancties van verschillende aard, zoals geldelijke sancties en vrijheidsstraffen. De enkele omstandigheid dat de bevoegde autoriteiten voornemens zijn andere sancties op te leggen, ontslaat hen niet van de verplichting zich ervan te vergewissen dat de zwaarte van het geheel van de opgelegde sancties de ernst van de geconstateerde inbreuk niet te buiten gaat, omdat anders het evenredigheidsbeginsel zou worden geschonden.

51 In die omstandigheden heeft het Hof in punt 60 van het arrest van 20 maart 2018, Garlsson Real Estate e.a. (C‑537/16, EU:C:2018:193), geoordeeld dat een regeling die voor de cumulatie van een strafrechtelijke geldboete en een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard bepaalt dat de invordering van de eerste geldboete beperkt is tot het gedeelte dat het bedrag van de tweede geldboete te boven gaat, zonder ook in een dergelijke regel te voorzien voor de cumulatie van een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard en een vrijheidsstraf, niet aan dit evenredigheidsvereiste voldoet.

52 In casu heeft de verwijzende rechter, volgens de gegevens in het verzoek om een prejudiciële beslissing, op basis van evenredigheidsoverwegingen geoordeeld dat het totale bedrag van de in geval van cumulatie van sancties opgelegde sanctie, niet hoger mag zijn dan het hoogste bedrag van een van de opgelegde sancties. Hij heeft evenwel ook gepreciseerd dat die beperking enkel geldt voor sancties van dezelfde aard, te weten geldelijke sancties. Zoals de advocaat-generaal in punt 103 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan een dergelijke beperking er niet voor zorgen dat de ernst van de inbreuk strookt met de zwaarte van het geheel van de opgelegde sancties wanneer een geldelijke sanctie wordt gecumuleerd met een vrijheidsstraf.

53 Voor zover de Franse regering voor het Hof heeft opgemerkt dat de strafrechter het beginsel van de evenredigheid van straffen in acht moet nemen, dat hem de bevoegdheid verleent om de strafrechtelijke sanctie te wijzigen naargelang van de omstandigheden van het geval, moet worden opgemerkt dat uit de in de punten 36 en 49 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak volgt dat de bevoegde autoriteiten verplicht zijn erop toe te zien dat de zwaarte van het geheel van de opgelegde sancties de ernst van de geconstateerde inbreuk niet te buiten gaat en dat deze verplichting duidelijk moet blijken uit de nationale regeling.

54 Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dit in casu het geval is, gelet op het feit dat hij, mede op basis van evenredigheidsoverwegingen, heeft geoordeeld dat de in punt 52 bedoelde beperking enkel geldt voor de cumulatie van sancties van dezelfde aard.

55 Gelet op een en ander dient op de prejudiciële vragen te worden geantwoord dat het door artikel 50 juncto artikel 52, lid 1, van het Handvest gewaarborgde grondrecht aldus moet worden uitgelegd dat het

– zich er niet tegen verzet dat de beperking van de cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties van strafrechtelijke aard in geval van frauduleuze verzwijging of aangifteverzuim op btw-gebied waarin de nationale wettelijke regeling voor de ernstigste gevallen voorziet, enkel voortvloeit uit vaste rechtspraak waarin de voorwaarden voor toepassing van deze cumulatie restrictief worden uitgelegd, mits op het moment waarop het delict wordt gepleegd redelijkerwijs voorzienbaar is dat dit aanleiding kan geven tot cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties van strafrechtelijke aard, maar

Kosten

56 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

Het door artikel 50 juncto artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gewaarborgde grondrecht moet aldus worden uitgelegd dat het

ondertekeningen

* Procestaal: Frans.

ECLI:EU:C:2022:348

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

van 9 december 2021 (1)

Zaak C‑570/20

tegen

Direction départementale des finances publiques de la Haute-Savoie

[verzoek van de Cour de cassation (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Grondrechten – Artikelen 50 en 52 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Belasting over de toegevoegde waarde (btw) – Richtlijn 2006/112/EG – Nationale wettelijke regeling die voorziet in cumulatie van administratieve en strafrechtelijke sancties voor dezelfde feiten – Vereisten van het ne-bis-in-idembeginsel – Duidelijkheid en voorzienbaarheid – Noodzakelijkheid en evenredigheid”

1. Opnieuw zijn aan het Hof problemen voorgelegd die voortvloeien uit de cumulatie van administratieve en strafrechtelijke sancties die ten aanzien van dezelfde persoon en voor dezelfde feiten zijn opgelegd teneinde gelijktijdig of achtereenvolgens fiscale delicten ter zake van onder meer de belasting over de toegevoegde waarde (btw) te bestraffen.

2. In de arresten Menci(2) en Garlsson Real Estate e.a.(3) heeft het Hof de voorwaarden uiteengezet waaraan een nationale regeling moet voldoen om overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) beperkingen te kunnen stellen aan het grondrecht om niet tweemaal voor dezelfde feiten te worden gestraft, dat door artikel 50 van het Handvest wordt gewaarborgd.

3. In het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing vraagt de Cour de cassation (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Frankrijk) zich af of de nationale regeling waarop hij zijn uitspraak moet baseren in overeenstemming is met de doctrine van het Hof, met name wat betreft:

– de duidelijkheid en de nauwkeurigheid van de bepalingen die cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties mogelijk maken, en

– de evenredigheid tussen de ernst van het gepleegde delict enerzijds en de zwaarte van het geheel van de gecumuleerde sancties anderzijds.

I. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

1. Handvest

4. Artikel 50 van het Handvest bepaalt:

„Niemand wordt opnieuw berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Unie reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet.”

5. Artikel 51 luidt:

„1. De bepalingen van dit Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden en met inachtneming van de grenzen van de bevoegdheden zoals deze in de Verdragen aan de Unie zijn toegedeeld.

2. Dit Handvest breidt het toepassingsgebied van het recht van de Unie niet verder uit dan de bevoegdheden van de Unie reiken, schept geen nieuwe bevoegdheden of taken voor de Unie, noch wijzigt het de in de Verdragen omschreven bevoegdheden en taken.”

6. Artikel 52 is als volgt verwoord:

„1. Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

[…]

3. Voor zover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.

4. Voor zover dit Handvest grondrechten erkent die voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, moeten die rechten in overeenstemming met die tradities worden uitgelegd.

[…]

6. Met de nationale wetgevingen en praktijken moet ten volle rekening worden gehouden, zoals bepaald in dit Handvest.”

2. VWEU

7. In artikel 325 VWEU wordt verklaard:

„1. De Unie en de lidstaten bestrijden fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, met overeenkomstig dit artikel te nemen maatregelen die afschrikkend moeten werken en in de lidstaten, alsmede in de instellingen, organen en instanties van de Unie, een doeltreffende bescherming moeten bieden.

2. De lidstaten nemen ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, dezelfde maatregelen als die welke zij treffen ter bestrijding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad.

[…]”

3. Richtlijn 2006/112

8. In artikel 273 van richtlijn 2006/112/EG(4) is te lezen:

[…]”

B. Nationaal recht

1. Code général des impôts

9. Artikel 1729 van de code général des impôts (algemeen belastingwetboek; hierna: „CGI”), in de versie die van toepassing is op het geding(5), luidt als volgt:

a. 40 % in geval van een opzettelijke inbreuk;

[…]”

10. Artikel 1741, in de versie die van toepassing is op de berechte feiten(6), bepaalt het volgende:

In geval van verzwijging is deze bepaling echter uitsluitend van toepassing indien een tiende van de maatstaf van heffing of het bedrag van 153 EUR is overschreden. Aan eenieder die op grond van dit artikel is veroordeeld, kunnen overeenkomstig artikel 131‑26 van het wetboek van strafrecht de burgerlijke en gezinsrechten worden ontzegd.

Voorts kan de rechter gelasten dat de gegeven beslissing wordt bekendgemaakt en verspreid onder de voorwaarden van artikel 131‑35 of artikel 131‑39 van het wetboek van strafrecht.

De vervolging wordt ingesteld volgens de voorwaarden van de artikelen L. 229 tot en met L. 231 van het wetboek fiscale procedures.”

2. Livre des procédures fiscales

11. Artikel L. 228 van het livre des procédures fiscales (wetboek fiscale procedures), in de versie die in casu van toepassing is, bepaalt onder welke voorwaarden de belastingdienst bij het openbaar ministerie aangifte kan doen van feiten die belastingfraude uitmaken:

II. Feiten en prejudiciële vragen

12. BV heeft tot en met 14 juni 2011 als zelfstandig ondernemer het beroep van accountant uitgeoefend. In die hoedanigheid en gelet op zijn omzet was hij btw-plichtig (gewone belastingheffing) en moest hij maandelijks aangifte doen.

13. BV was ook onderworpen aan de inkomstenbelasting, categorie passieve winst (hierna: „PW”), zodat hij elk jaar – naast een aangifte van al zijn persoonlijke inkomsten – een PW-aangifte moest indienen.

14. Naar aanleiding van controles over de jaren 2009, 2010 en 2011 heeft de belastingdienst vastgesteld dat BV minder bedrijfsinkomsten had opgegeven dan hij daadwerkelijk had ontvangen, waardoor 82 507 EUR aan btw en 108 833 EUR aan PW-belasting is ontweken.

15. Op 10 maart 2014 heeft de belastingdienst bij het openbaar ministerie een klacht ingediend wegens boekhoudkundige onregelmatigheden en fraude bij de aangifte van de inkomstenbelasting en de btw, waarbij ontvangen bedragen werden verzwegen.(7)

16. BV werd voor de tribunal correctionnel d’Annecy (strafrechter Annecy, Frankrijk) gedaagd om terecht te staan voor twee strafbare feiten: belastingfraude wegens het verzwijgen van aan belasting onderworpen bedragen en het weglaten van gegevens in een boekhoudkundig document. BV heeft in alle fasen van de procedure erkend dat hij de hem verweten feiten heeft begaan.

17. Bij vonnis van 23 juni 2017 heeft de tribunal correctionnel d’Annecy BV schuldig bevonden aan de hem ten laste gelegde strafbare feiten en hem veroordeeld tot twaalf maanden gevangenisstraf.

18. BV is hiertegen opgekomen bij de cour d’appel de Chambéry (rechter in tweede aanleg Chambéry, Frankrijk), op grond dat zijn veroordeling in strijd zou zijn met het ne-bis-in-idembeginsel, aangezien voor dezelfde feiten tegen hem reeds een navorderingsprocedure was ingesteld, die aanleiding heeft gegeven tot fiscale boeten van 40 % van de ontweken belasting. Zijns inziens was de algehele strengheid van het op hem toegepaste strafstelsel onevenredig.

19. De cour d’appel de Chambéry heeft het hoger beroep verworpen bij arrest van 13 februari 2019, waarbij het vonnis in eerste aanleg – wat de schuldigverklaring van BV betreft – werd bevestigd en de straf werd verzwaard(8) tot een gevangenisstraf van achttien maanden, waarvan zes voorwaardelijk.

20. De cour d’appel de Chambéry heeft de schending van het ne-bis-in-idembeginsel uitgesloten op grond dat de cumulatie van straffen en administratieve sancties had plaatsgevonden op basis van artikel 1741 CGI, dat verenigbaar is met artikel 50 van het Handvest voor zover het in overeenstemming is met hetgeen de Conseil constitutionnel (grondwettelijke raad, Frankrijk) heeft verklaard.

21. BV heeft bij de Cour de cassation cassatieberoep ingesteld, waarbij hij heeft aangevoerd dat de rechters in eerste en tweede aanleg:

– artikel 50 van het Handvest hebben geschonden door de toepassing van artikel 1741 CGI, waarvan de regels, zoals uitgelegd door de Conseil constitutionnel, duidelijk noch nauwkeurig zijn;

– hun beslissing niet hebben gerechtvaardigd overeenkomstig de vereisten van het Unierecht, daar zij zich er niet van hebben vergewist dat de zwaarte van het geheel van de opgelegde sancties niet buitensporig was in het licht van de ernst van het delict.

22. De Cour de cassation is van oordeel:

– dat de nationale regeling met name beoogt btw-delicten te bestrijden. Zij beantwoordt dus aan een doelstelling van algemeen belang, die cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties van strafrechtelijke aard die elkaar aanvullende doelen nastreven, kan rechtvaardigen;

– wat betreft duidelijkheid en voorzienbaarheid, dat de artikelen 1729 en 1741 CGI een nauwkeurige definitie bevatten van de handelingen en nalatigheden die aanleiding kunnen geven tot vervolgingsmaatregelen en strafrechtelijke en fiscale sancties;

– wat betreft noodzakelijkheid en evenredigheid, dat de mogelijkheid om sancties te cumuleren wordt beperkt doordat het hoogste bedrag van een van de reeds opgelegde sancties niet kan worden overschreden. Deze regel heeft slechts betrekking op sancties van gelijke aard (namelijk financiële sancties);

– dat er evenwel redelijkerwijs twijfel blijft bestaan omtrent de juiste toepassing van het Unierecht.

23. Tegen die achtergrond heeft de Cour de cassation het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1) Voldoet de hierboven beschreven nationale regeling aan het vereiste dat de omstandigheden waarin een verzwijging in de btw-aangifte kan leiden tot een cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties van strafrechtelijke aard, duidelijk en voorzienbaar zijn?

2) Voldoet de hierboven beschreven nationale regeling aan het vereiste dat een cumulatie van dergelijke sancties noodzakelijk en evenredig is?”

III. Procedure bij het Hof

24. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is bij de griffie van het Hof ingekomen op 28 oktober 2020.

25. BV, de Franse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.

26. Het houden van een terechtzitting is niet noodzakelijk geacht.

IV. Analyse

A. Inleidende opmerkingen over de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is en inhoud van de prejudiciële verwijzing

27. De door de verwijzende rechter genoemde „nationale regeling” is het resultaat van de integratie van twee wettelijke bepalingen met de rechterlijke uitlegging die daaraan is gegeven.

28. Het gaat om de artikelen 1729 en 1741 CGI, waarvan de bewoordingen hierboven zijn weergegeven.(9) Samengevat voorzien zij in administratieve sancties (verhoging met 40 % voor opzettelijke inbreuken krachtens artikel 1729) en geld- en gevangenisstraffen (krachtens artikel 1741) voor bepaalde gedragingen die in strijd zijn met de fiscale voorschriften.

29. Artikel 1741 CGI bepaalt uitdrukkelijk dat geld- en gevangenisstraffen los van fiscale sancties (dat wil zeggen van formeel administratieve aard)(10) kunnen worden opgelegd voor dezelfde feiten.

30. Wat de rechterlijke uitlegging van die nationale regeling betreft, merkt de verwijzende rechter op dat de Conseil constitutionnel de cumulatie van de daarin voorziene strafrechtelijke en administratieve sancties aan drie voorbehouden heeft onderworpen.(11)

31. Deze voorbehouden – die de voorwaarden schetsen waaronder de in de artikelen 1729 en 1741 CGI bedoelde sancties kunnen worden gecumuleerd – luiden als volgt:

– een belastingplichtige die bij een rechterlijke beslissing die om een feitelijke reden onherroepelijk is geworden, van de belasting is ontheven, kan niet strafrechtelijk worden veroordeeld wegens belastingfraude (eerste voorbehoud, in casu irrelevant);

– artikel 1741 CGI is enkel van toepassing op de ernstigste gevallen van frauduleuze verzwijging van aan belasting onderworpen bedragen of aangifteverzuim. Deze ernst kan verband houden met de hoogte van het fraudebedrag, met de aard van de handelingen van de vervolgde persoon of met de omstandigheden waarin deze handelingen zijn begaan (tweede voorbehoud);

– ofschoon de mogelijkheid dat twee procedures worden ingeleid tot cumulatie van sancties kan leiden, brengt het evenredigheidsbeginsel mee dat het totale bedrag van de eventueel opgelegde sancties hoe dan ook het bedrag van de hoogste sanctie niet mag overschrijden (derde voorbehoud).

32. Wat het tweede voorbehoud betreft, wijst de verwijzende rechter erop dat in zijn eigen rechtspraak de relevante criteria inzake de ernst van de gedragingen als volgt zijn gepreciseerd:

„Wanneer iemand die van belastingfraude wordt verdacht aantoont dat hem persoonlijk voor dezelfde feiten reeds een fiscale sanctie is opgelegd, staat het aan de strafrechter om, na de bestanddelen van dit strafbare feit aan artikel 1741 CGI te hebben getoetst en alvorens strafrechtelijke sancties op te leggen, na te gaan of de in aanmerking genomen feiten dermate ernstig zijn dat het gerechtvaardigd is om daarnaast tevens over te gaan tot strafrechtelijke vervolging. De rechter dient zijn beslissing met redenen te omkleden. De ernst van de feiten kan blijken uit het fraudebedrag, uit de aard van de handelingen van de vervolgde persoon of uit de – met name eventueel verzwarende – omstandigheden waarin deze handelingen zijn begaan.”(12)

33. Wat het derde voorbehoud betreft, benadrukt de verwijzende rechter dat hij de toepassingsvoorwaarden daarvan als volgt heeft gepreciseerd:

– „Wanneer de verdachte aantoont dat hem voor dezelfde feiten een onherroepelijk geworden fiscale sanctie is opgelegd, is de strafrechter, wanneer hij een soortgelijke straf oplegt, enkel gehouden erop toe te zien dat het evenredigheidsvereiste wordt nageleefd.”

– „Het evenredigheidsbeginsel wordt niet geschonden wanneer de rechter een verdachte aan wie reeds een onherroepelijke administratieve sanctie is opgelegd, veroordeelt tot een voorwaardelijke gevangenisstraf, mits hij hem geen geldstraf oplegt.”

34. Dit is in wezen het regelgevend kader – dat voortvloeit uit de wisselwerking tussen de wettelijke bepalingen en de rechterlijke uitlegging daarvan – op grond waarvan naar Frans recht administratieve en strafrechtelijke sancties kunnen worden gecombineerd voor dezelfde feiten die zowel een misdrijf als een fiscaal delict vormen, wanneer de belastingdienst deze ter kennis brengt van het openbaar ministerie.(13)

35. De Cour de cassation heeft geen twijfels over de doctrine van het Hof inzake het ne-bis-in-idembeginsel voor wat betreft:

– de strafrechtelijke aard van de in artikel 1729 CGI bedoelde administratieve sanctie(14);

– het bestaan van een algemeen belang dat rechtvaardigt dat de administratieve sanctie wordt gecombineerd met de sanctie van strafrechtelijke aard als bedoeld in artikel 1741 CGI.(15)

36. De vragen van de Cour de cassation hebben dus slechts tot doel te verduidelijken of het nationale recht voldoet aan de voorwaarden van het arrest Menci wat betreft de duidelijkheid, voorzienbaarheid, noodzakelijkheid en evenredigheid van de regeling die cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties mogelijk maakt.

37. De prejudiciële discussie dient aldus te worden afgebakend dat het duidelijk is dat zij geen betrekking heeft op problemen in verband met:

– het vaststellen van „dezelfde feiten” (idem factum);

– het feit dat er sprake is van hetzelfde beschermde rechtsgoed bij de dubbele (bis) – strafrechtelijke en administratieve – bestraffing van die feiten;

– de „materieel strafrechtelijke” aard van een administratieve sanctie die het belastingbedrag in geval van een fiscaal delict met 40 % verhoogt, en

– het nauwe materiële en temporele verband tussen de administratieve en de strafrechtelijke procedure die ertoe leiden dat een en dezelfde persoon voor dezelfde feiten wordt gestraft met een financiële sanctie en een gevangenisstraf.(16)

B. Ten gronde

1. Eerste prejudiciële vraag

38. De vraag heeft betrekking op het vermeende gebrek aan duidelijkheid en nauwkeurigheid van de nationale regeling op grond waarvan bepaalde feiten die fiscale delicten uitmaken, voorwerp kunnen zijn van een cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties (administratief en strafrechtelijk).

39. BV betoogt dat het feit dat de nationale rechtspraak moet worden ingeroepen om te bepalen onder welke voorwaarden administratieve en strafrechtelijke sancties mogen worden gecombineerd, op zichzelf aantoont dat de betrokken regeling niet voldoende duidelijk en nauwkeurig is.

40. Hij voegt daaraan toe dat die rechtspraak de verweten tekortkoming niet kan verhelpen, aangezien zij niet op objectieve en toegankelijke wijze de beslissende criteria definieert voor de beoordeling van de ernst die cumulatie rechtvaardigt.

41. De Franse regering en de Commissie zijn het erover eens dat de toegepaste regeling voldoet aan de voorwaarden van duidelijkheid en voorzienbaarheid. De criteria die de nationale rechtspraak daartoe in aanmerking neemt, zijn voldoende duidelijk (en in casu relevant).

42. De Franse regering en de Commissie voeren bovendien aan dat volgens het Hof het legaliteitsbeginsel in strafzaken niet verbiedt dat de regels van strafrechtelijke aansprakelijkheid langs de weg van rechterlijke uitlegging worden verduidelijkt.

43. Op dit punt komt mijn beoordeling in grote lijnen overeen met die van de Franse regering en de Commissie.

44. Volgens de rechtspraak van het Hof vormt een cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties als die welke in casu aan de orde zijn, een beperking van het grondrecht om niet tweemaal in een strafrechtelijke procedure voor hetzelfde delict te worden berecht of gestraft.(17)

45. Krachtens artikel 52, lid 1, van het Handvest kan een dergelijke beperking slechts in een nationale regeling worden opgenomen indien zij aan een aantal cumulatieve vereisten voldoet:

– zij moet bij wet worden gesteld;

– zij moet de wezenlijke inhoud van het betrokken recht eerbiedigen;

– zij moet noodzakelijk zijn, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel;

– zij moet daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van derden.

46. De beperking waarop de onderhavige procedure betrekking heeft, is bij wet gesteld, zodat zij in beginsel beantwoordt aan de eerste van die voorwaarden. De mogelijkheid van cumulatie van administratieve en strafrechtelijke vervolgingsmaatregelen en sancties is niet vervat in loutere administratieve handelingen of in rechterlijke praktijken, maar in twee specifieke wettelijke bepalingen:

– in de eerste plaats bestraft artikel 1729 CGI, voor zover hier van belang, bepaalde opzettelijke onjuistheden of weglatingen in belastingaangiften met een verhoging van 40 %;

– in de tweede plaats voorziet 1741 CGI, onverminderd het bovenstaande, in de oplegging van een geldboete en gevangenisstraf in geval van frauduleuze gedragingen met een strafbaar karakter.

47. Op grond van het in artikel 49 van het Handvest gewaarborgde legaliteitsbeginsel inzake straffen moet de wet ook duidelijk en nauwkeurig zijn wat betreft de omschrijving van de gevallen waarin voor dezelfde feiten dubbele vervolgingsmaatregelen en sancties kunnen worden opgelegd.

48. Het Hof heeft het vereiste van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de wet gekoppeld aan de „strikte noodzaak” van de wet, teneinde het evenredigheidsbeginsel te eerbiedigen.(18)

49. Bij de analyse van de „strikte noodzaak” van de toepasselijke regeling is in het arrest Menci verklaard dat deze „duidelijke en nauwkeurige regels [moet] bevatten, zodat de justitiabele kan voorzien voor welk handelen en nalaten een dergelijke cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties mogelijk is”(19).

50. Na te hebben onderzocht – na de relevante verificatie door de verwijzende rechter – of de betrokken Italiaanse regeling „duidelijk en nauwkeurig” was, eiste het Hof in het arrest Menci dat werd gewaarborgd dat de zwaarte van het geheel van de opgelegde sancties strookte met de ernst van de inbreuk.(20)

51. Het vereiste van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de wet past mijns inziens in het kader van het beginsel van de legaliteit van beperkingen op de uitoefening van grondrechten, waarop de eerste voorwaarde van artikel 52, lid 1, van het Handvest betrekking heeft.

52. Alleen indien de wet die cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties (administratief en strafrechtelijk) toestaat, dit in duidelijke en nauwkeurige bewoordingen doet, kunnen de inhoud en de reikwijdte van die dubbele bestraffing op correcte wijze worden beoordeeld. Op basis van deze premisse moet vervolgens worden nagegaan of de cumulatie evenredig is.

53. De duidelijkheid en de nauwkeurigheid van de wet dienen een doel dat voorafgaat aan en conceptueel onafhankelijk is van het evenredigheidsbeginsel. Zij spelen met name in op het vereiste dat het de wet is – en uitsluitend de wet – die de geldigheid van het ne-bis-in-idembeginsel kan beperken.

54. Om dat beginsel te eerbiedigen, volstaat niet elke wettelijke omschrijving van de gevallen waarin dubbele vervolgingsmaatregelen en sancties kunnen worden opgelegd, maar enkel een duidelijke en nauwkeurige omschrijving.

55. Anders zou afbreuk worden gedaan aan de door het legaliteitsbeginsel geboden waarborg inzake de exclusieve bevoegdheid van de wetgever om de grondrechten te beperken. De wetgever kan de uitoefening van die bevoegdheid dus niet overdragen aan de belastingdienst of de rechter.

56. Voorts komt de door artikel 52, lid 1, van het Handvest vereiste wettigheid om het door artikel 50 van het Handvest gewaarborgde recht te beperken, boven op de door artikel 49 van het Handvest vereiste wettigheid met betrekking tot de bepaling van de straf.

57. Voor zover de cumulatie van administratieve en strafrechtelijke vervolgingsmaatregelen en sancties een zwaardere consequentie kan hebben dan die waarin de strafwetgever alleen voorziet, is deze bijkomende straf slechts aanvaardbaar indien de wetgever op voorhand een duidelijke en nauwkeurige omschrijving heeft gegeven van de gevallen en omstandigheden waarin zij mag worden opgelegd.

58. Het legaliteitsbeginsel in strafzaken is dus van toepassing op de cumulatie van administratieve en strafrechtelijke vervolgingsmaatregelen en sancties. Dit betekent dat de bepalingen die dubbele bestraffing toestaan, moeten voldoen aan bepaalde vereisten inzake toegankelijkheid en voorzienbaarheid.(21)

59. Het vereiste van duidelijkheid en nauwkeurigheid als overwogen in het arrest Menci moet in deze context worden geplaatst, veeleer dan in die van het evenredigheidsbeginsel van artikel 52, lid 1, van het Handvest.

60. De door de verwijzende rechter opgeworpen vraag komt erop neer of de door het legaliteitsbeginsel vereiste „duidelijkheid en nauwkeurigheid” reeds – en uitsluitend – in de tekst van de wet aanwezig moeten zijn, dan wel of in plaats daarvan de rechtspraak van de rechterlijke instanties kan worden ingeroepen.

61. Zowel de Franse regering als de Commissie heeft eraan herinnerd dat volgens het Hof het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen de rechterlijke uitlegging van de wet niet uitsluit.

62. In de woorden van het Hof eist het legaliteitsbeginsel „dat de wet een duidelijke omschrijving geeft van de strafbare feiten en van de daarop gestelde straffen”, een voorwaarde waaraan „is voldaan wanneer de justitiabele uit de bewoordingen van de relevante bepaling, zo nodig met behulp van de uitlegging die de rechterlijke instanties daarvan hebben gegeven, kan opmaken voor welk handelen of nalaten hij strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld”.(22)

63. Bijgevolg kan volgens het Hof „[h]et legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen […] niet aldus worden uitgelegd dat het de geleidelijke verduidelijking van de regels van strafrechtelijke aansprakelijkheid door rechterlijke uitlegging in achtereenvolgende zaken verbiedt, op voorwaarde dat het resultaat redelijkerwijs kon worden voorzien toen de inbreuk werd gepleegd, met name gelet op de uitlegging die toentertijd werd gehanteerd in de rechtspraak betreffende de wettelijke bepaling in kwestie”.(23)

64. Zoals ik reeds heb beschreven, heeft in casu zowel de Conseil constitutionnel als de Cour de cassation de artikelen 1729 en 1741 CGI uitgelegd. Met name eerstgenoemde heeft de grondwettigheid van beide bepalingen – oftewel hun geldigheid – afhankelijk gesteld van de inachtneming van de eerder vermelde voorbehouden.

65. Op grond van die voorbehouden is de gecombineerde toepassing van de artikelen 1729 en 1741 CGI – dat wil zeggen de cumulatie van de vervolgingsmaatregelen en sancties waarin elk van deze artikelen afzonderlijk voorziet – slechts grondwettelijk toegestaan „in de ernstigste gevallen van frauduleuze verzwijging van aan belasting onderworpen bedragen”.

66. Deze ernst, zo voegt de Conseil constitutionnel eraan toe, „kan verband houden met de hoogte van het fraudebedrag, met de aard van de handelingen van de vervolgde persoon of met de omstandigheden waarin deze handelingen zijn begaan”.(24)

67. De uitlegging van de artikelen 1729 en 1741 CGI door de Conseil constitutionnel is niet louter een „hulpmiddel” dat volgens de hierboven aangehaalde rechtspraak van het Hof(25) door de rechterlijke instanties kan worden gebruikt om vast te stellen welk handelen of nalaten tot strafrechtelijke aansprakelijkheid leidt.

68. Het grondwettelijke karakter van de uitlegging door de Conseil constitutionnel impliceert dat zij normatief geïntegreerd is in de uitgelegde wettelijke bepalingen, zodat zij daarmee een onlosmakelijk geheel vormt.

69. De artikelen 1729 en 1741 CGI hebben dus de normatieve inhoud die voortvloeit uit hun grondwettelijke uitlegging en zijn in die zin het resultaat van het positieve recht van de wetgever enerzijds en het „negatieve recht” van de Conseil constitutionnel(26) anderzijds.

70. De artikelen 1729 en 1741 CGI bepalen, overeenkomstig de grondwetconforme uitlegging waaraan hun geldigheid is verbonden, dat de in de eerste van deze bepalingen bedoelde administratieve sanctie voor bepaalde onjuistheden of weglatingen slechts in de ernstigste gevallen van frauduleuze verzwijging gepaard kan gaan met een strafrechtelijke sanctie in de zin van artikel 1741 CGI.

71. De nationale regeling die in het arrest Menci is onderzocht, verschilde niet wezenlijk van de regeling die in casu aan de orde is, zij het dat eerstgenoemde regeling bepaalde dat cumulatie was voorbehouden voor strafbare feiten waarmee meer dan 50 000 EUR was gemoeid.

72. Het Hof was van oordeel dat in die regeling, die door de verwijzende rechter moest worden getoetst, duidelijk en nauwkeurig de voorwaarden waren vastgesteld waaronder het verzuim om de btw te betalen voorwerp kan zijn van een cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties.(27)

73. De vraag is dus of de verwijzing door de Conseil constitutionnel naar „de ernstigste gevallen van frauduleuze verzwijging” een voorwaarde is die qua duidelijkheid en nauwkeurigheid gelijkwaardig is aan die van de kwantitatieve drempel, die in de zaak Menci was vastgesteld op minimaal 50 000 EUR.

74. In een ander arrest heeft het Hof een nationale regeling die cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties toestaat voor marktmanipulaties die ertoe kunnen leiden dat „de koers van financiële instrumenten aanmerkelijk wijzigt” voldoende „duidelijk en nauwkeurig” geacht.(28) Het Hof heeft het gebruik van bedingen van onbepaalde aard dus niet verboden, mits is voorzien in een passende rechterlijke vaststelling daarvan.

75. De Conseil constitutionnel heeft de ernst omschreven die cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties kan rechtvaardigen. Zoals reeds is uiteengezet, kan deze ernst „verband houden met de hoogte van het fraudebedrag, met de aard van de handelingen van de vervolgde persoon of met de omstandigheden waarin deze handelingen zijn begaan”.(29)

76. In aanvulling op deze precisering – die, zoals gezegd, moet worden opgevat als onderdeel van de inhoud van de betrokken wettelijke bepalingen – heeft de Cour de cassation de criteria uiteengezet aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of er sprake is van de door de Conseil constitutionnel geëiste ernst.(30)

77. Op deze manier geeft de Cour de cassation – die zich, nu wel, kwijt van de taak om de reikwijdte van de wettelijke bepalingen vast te stellen, welke taak het arrest AC-Treuhand/Commissie aan de gewone rechter toevertrouwt – meer inzicht in de Franse regeling van dubbele (strafrechtelijke en administratieve) bestraffing.(31)

78. De vastgestelde criteria zijn, naargelang het soort inbreuk en de betrokken belastingen:

– de herhaling van „aangifteverzuim” over een lange periode ondanks verschillende aanmaningen;

– de hoedanigheid van volksvertegenwoordiger van de verdachte;

– de gebruikmaking van in het buitenland gevestigde tussenpersonen, en

– het bedrag van de ontdoken belasting.(32)

79. Hoewel een betere systematisering van alle toepasselijke criteria wenselijk zou zijn, gaan de preciseringen van de hoogste Franse strafrechter, onder de door de verwijzende rechter gestelde voorwaarden, verder dan het minimale dat nodig is opdat een nationale regeling – in casu de som van de grondwettelijk uitgelegde wet en de geleidelijke toepassing daarvan door die hoogste rechter – op redelijkerwijs voorzienbare wijze de gevallen vastlegt waarin dubbele bestraffing mogelijk is.

80. Zoals BV betoogt, kan worden verondersteld dat deze regeling niet duidelijk genoeg voor leken is en het inwinnen van deskundig advies noodzakelijk maakt. Het Hof heeft evenwel geoordeeld dat:

– „[d]e voorzienbaarheid van de wet […] niet [betekent] dat de betrokkene niet genoopt mag zijn deskundig advies in te winnen om in een mate die in de gegeven omstandigheden redelijk is, de mogelijke gevolgen van een bepaalde handeling te kunnen beoordelen”(33);

– dit „vooral het geval [is] voor beroepsbeoefenaren, die gewoon zijn bij de uitoefening van hun beroep grote voorzichtigheid aan de dag te leggen” en van wie „dus [mag] worden verwacht dat zij grote zorg besteden aan de beoordeling van het daaraan verbonden risico”.(34)

81. Ik wijs er in dit verband op dat de handelingen waarvan BV wordt beschuldigd, zijn gepleegd in het kader van de uitoefening van zijn beroepsactiviteit als accountant – en dus in een context waarin het inwinnen van juridisch advies over het algemeen de regel en niet de uitzondering is.

82. Het is evenzeer waar – en dit wordt door BV benadrukt(35) – dat de rechter bij de beoordeling van begrippen als „opzettelijke inbreuk”, „frauduleuze handelingen” of „zich op frauduleuze wijze onttrekken” een ruime (en naar mijn mening onvermijdelijke) uitleggingsmarge wordt gelaten. Deze begrippen(36) moeten echter worden gecombineerd met de andere reeds genoemde, door de Cour de cassation opgestelde criteria, teneinde een nauwkeuriger beeld te krijgen van de regeling die de dubbele bestraffing van fiscale delicten toestaat.

83. Kortom, ik ben van mening dat het antwoord op de eerste prejudiciële vraag moet luiden dat de nationale regeling het minimum aan gegevens bevat dat noodzakelijk is om op duidelijke en voorzienbare wijze de gevallen vast te stellen waarin cumulatie van administratieve en strafrechtelijke vervolgingsmaatregelen en sancties ten aanzien van dezelfde persoon en voor dezelfde feiten mogelijk is.

2. Tweede prejudiciële vraag

84. Met zijn tweede vraag wenst de Cour de cassation te vernemen of de betrokken nationale regeling voldoet aan de vereisten van noodzakelijkheid en evenredigheid, die onontkoombaar zijn voor de cumulatie van strafrechtelijke en administratieve vervolgingsmaatregelen en sancties.

85. Het antwoord moet ontkennend luiden indien de regeling verder gaat dan strikt noodzakelijk is om de doelstellingen te verwezenlijken die met de dubbele bestraffing rechtmatig worden nagestreefd. Dit bepleiten BV en de Commissie door te stellen dat de regeling met name niet waarborgt dat de zwaarte van het geheel van de gecumuleerde sancties in verhouding staat tot de ernst van het gepleegde delict.

86. Volgens de Franse regering is daarentegen doorslaggevend dat de strafrechter in deze zaak uitspraak heeft gedaan na de definitieve oplegging van de administratieve sanctie. Dit betekent dat de rechter bij de toepassing van de regel dat hij rekening moet houden met alle omstandigheden van het geval, het bestaan van die (eerste) sanctie heeft beoordeeld.

87. De Franse regering voegt daaraan toe dat de evenredigheid niet alleen wordt gewaarborgd door de beperking van de hoogte van de sancties, maar ook door het voorschrift dat cumulatie alleen in de ernstigste gevallen mogelijk is.

88. Ik ben het niet eens met deze laatste bewering van de Franse regering, aangezien de verwijzing naar de ernstigste gevallen veeleer geschikt is om te beoordelen of de regeling die dubbele bestraffing toestaat voldoende nauwkeurig is. Het feit dat een fiscaal delict ernstig is, betekent niet zonder meer dat bij de beoordeling of de opgelegde (dubbele) sancties in overeenstemming zijn met de vereisten van evenredigheid, deze vereisten buiten beschouwing kunnen worden gelaten.

89. Ik verwijs nogmaals naar de jurisprudentie van het Hof over de noodzakelijkheid van een nationale regeling die het in artikel 50 van het Handvest neergelegde recht beperkt.

90. In de woorden van het Hof:

– wat betreft de cumulatie van vervolgingsmaatregelen, is het noodzakelijk „dat er regels bestaan waarmee voor onderlinge afstemming kan worden gezorgd, opdat de extra belasting die een dergelijke cumulatie voor de betrokkenen met zich meebrengt, tot het strikt noodzakelijke wordt beperkt”(37);

– de cumulatie van sancties moet „gepaard gaan met regels waarmee kan worden gewaarborgd dat de zwaarte van het geheel van de opgelegde sancties strookt met de ernst van de betrokken inbreuk. Dit vereiste vloeit niet alleen voort uit artikel 52, lid 1, van het Handvest, maar ook uit het in artikel 49, lid 3, van het Handvest neergelegde beginsel dat straffen evenredig moeten zijn”(38).

91. Dit vereiste moet er kortom voor zorgen dat de cumulatie van straffen zodanig geschiedt dat de overeenstemming (evenredigheid) tussen de ernst van de inbreuk enerzijds en de zwaarte van het geheel van de opgelegde sancties anderzijds naar behoren is gewaarborgd.

92. Volgens de verwijzende rechter heeft de Conseil constitutionnel in dezelfde zin verklaard dat, in het geval van cumulatie van sancties, het evenredigheidsbeginsel meebrengt dat het totale bedrag van de sancties het bedrag van de hoogste sanctie niet mag overschrijden.

93. De mogelijkheid om sancties te cumuleren wordt weliswaar beperkt doordat het hoogste bedrag van een van de reeds opgelegde sancties niet kan worden overschreden, maar „deze regel heeft slechts betrekking op sancties van gelijke aard (namelijk financiële sancties)”(39).

94. De Cour de cassation betwijfelt of er wordt voldaan aan het vereiste dat de ernst van de inbreuk en de zwaarte van het geheel van de sancties (dus zonder vrijheidsstraffen uit te sluiten) evenredig zijn, wanneer de evenredigheid wordt beperkt tot gevallen van cumulatie van financiële sancties.

95. In het arrest Garlsson Real Estate heeft het Hof geoordeeld dat een nationale regeling die „uitsluitend lijkt te zien op de cumulatie van geldstraffen en niet op de cumulatie van een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard en een gevangenisstraf” in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Met een dergelijke regeling is niet gewaarborgd „dat de zwaarte van het geheel van de opgelegde sancties beperkt is tot wat strikt noodzakelijk is in verhouding tot de ernst van de inbreuk in kwestie”.(40)

96. Gelet op het door de verwijzende rechter geschetste nationale regelgevingskader staat het Franse recht slechts toe dat de zwaarte van de gecumuleerde sancties in verhouding wordt gebracht wanneer die sancties allemaal van financiële aard zijn.

97. Indien dit het geval is, dan zou de toepassing van de hierboven aangehaalde rechtspraak van het Hof leiden tot de (door BV en de Commissie verdedigde) vaststelling dat de betrokken regeling niet verenigbaar is met artikel 50 van het Handvest. Met name zou niet worden voldaan aan de verplichting van de bevoegde autoriteiten om, ingeval een tweede sanctie wordt opgelegd, erop toe te zien dat „de zwaarte van het geheel van de opgelegde sancties de ernst van de geconstateerde inbreuk niet te buiten gaat”(41).

98. De Franse regering brengt hiertegen in dat het nationale recht de evenredigheid ook waarborgt wanneer er sprake is van sancties van verschillende aard, aangezien fiscale en strafrechtelijke vervolgingsmaatregelen juridisch met elkaar verbonden zijn: laatstgenoemde zijn gebaseerd op eerstgenoemde en bedoeld om een aanvullende sanctie op te leggen naast de fiscale sancties die in het kader van een administratieve controle zijn toegepast.(42)

99. Voorts wijst de Franse regering erop dat in gevallen als het onderhavige de strafrechtelijke procedure plaatsvindt nadat de administratieve procedure is voltooid. De strafrechter is hoe dan ook verplicht het beginsel van evenredigheid van straffen te eerbiedigen en beschikt te dien einde over een bevoegdheid om de strafrechtelijke sanctie aan te passen. Deze bevoegdheid stelt hem in staat ervoor te zorgen dat de straf strikt noodzakelijk en evenredig is door deze af te stemmen op de omstandigheden van het geval.(43)

100. In het bijzonder moet de rechter volgens artikel 132‑1 van het wetboek van strafrecht de aard, de maat en het regime van de straf bepalen in het licht van de omstandigheden van de inbreuk en de persoonlijkheid van de dader en diens materiële, sociale en gezinssituatie.(44)

101. In dit verband is de Franse regering van mening dat de strafrechter in geval van cumulatie van sancties rekening moet houden met de eerdere oplegging van een administratieve sanctie.(45)

102. Het Hof kan niet tussenbeide komen in het meningsverschil tussen de verwijzende rechter en de Franse regering over de uitlegging van het nationale recht. Verzoeken om een prejudiciële beslissing moeten worden beantwoord in het licht van het nationale feitelijke en juridische kader dat door de verwijzende rechter wordt geboden.

103. Indien de zaken liggen zoals de Cour de cassation ze voorstelt, dan kan de nationale regeling er niet voor zorgen dat de ernst van de inbreuk strookt met de zwaarte van het geheel van de gecumuleerde sancties. De regeling zou dan dus onverenigbaar zijn met artikel 50 van het Handvest, zoals uitgelegd door het Hof.

104. Indien het nationale recht daarentegen voorziet in een adequaat kader om ervoor te zorgen dat de strafrechter de strafrechtelijke sanctie kan aanpassen (ook wanneer het gaat om een vrijheidsstraf en niet om een financiële sanctie) op grond van het feit dat deze boven op een administratieve financiële sanctie komt, dan zou artikel 50 van het Handvest niet worden geschonden.

105. Kortom, indien het nationale recht er niet voor kan zorgen dat de ernst van de inbreuk, enerzijds, strookt met de zwaarte van het geheel van de gecumuleerde sancties – van welke aard ook –, anderzijds, hetgeen de verwijzende rechter dient te beoordelen, dan is de betrokken regeling onverenigbaar met het recht van de Unie wegens schending van artikel 50 van het Handvest.

V. Conclusie

106. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging om de vragen van de Cour de cassation te beantwoorden als volgt:

„Artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie moet aldus worden uitgelegd dat:

– het zich niet verzet tegen een nationale regeling die cumulatie van administratieve en strafrechtelijke vervolgingsmaatregelen en sancties toestaat in gevallen die zijn omschreven aan de hand van duidelijke en nauwkeurige criteria die bij wet zijn vastgesteld en in de rechtspraak afdoende zijn gepreciseerd;

– het zich verzet tegen een nationale regeling waarmee niet kan worden toegezien op de vereiste evenredigheid tussen de ernst van de inbreuk enerzijds en de zwaarte van het geheel van de gecumuleerde sancties anderzijds, ongeacht of het gaat om administratieve financiële sancties van materieel strafrechtelijke aard of om vrijheidsstraffen.”

1 Oorspronkelijke taal: Spaans.

2 Arrest van 20 maart 2018 (C‑524/15, EU:C:2018:197; hierna: „arrest Menci”).

3 Arrest van 20 maart 2018 (C‑537/16, EU:C:2018:193; hierna: „arrest Garlsson Real Estate”).

4 Richtlijn van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (PB 2006, L 347, blz. 1).

5 Wet nr. 2008‑1443 van 30 december 2008.

6 Wet nr. 2010‑1658 van 29 december 2010.

7 Volgens de verwijzingsbeslissing verweet de belastingdienst BV met name: „een onregelmatige boekhouding te hebben overgelegd (niet-geboekte inkomsten, niet-overlegging van bewijsstukken van inkomsten en gebruik van persoonlijke bankrekeningen voor bedrijfsinkomsten); btw-aangiften te hebben ingediend waarin het grootste gedeelte van de inkomsten is weggelaten, waardoor een bedrag van 82 507 EUR aan btw is ontweken; te lage PW-aangiften te hebben ingediend; te lage aangiften van het totaalinkomen te hebben ingediend door een lagere dan de daadwerkelijk ontvangen PW te vermelden, waardoor een bedrag van 108 883 EUR aan inkomstenbelasting is ontweken”.

8 Het openbaar ministerie had eveneens hoger beroep ingesteld.

9 Punten 9 en 10 van deze conclusie.

10 Wanneer ik hierna de term „administratieve sancties” gebruik, verwijs ik naar sancties die door de belastingdienst zijn opgelegd en materieel strafrechtelijk van aard zijn omdat zij voldoen aan de vereisten van de punten 26 tot en met 33 van het arrest Menci.

11 Volgens de verwijzingsbeslissing heeft de Conseil constitutionnel „in vier beslissingen geoordeeld dat de cumulatie van strafrechtelijke vervolgingsmaatregelen en sancties enerzijds en fiscale sancties anderzijds, bij verzwijging van aan belasting onderworpen bedragen en in het geval van aangifteverzuim, in overeenstemming is met de beginselen van noodzakelijkheid en evenredigheid van delicten en straffen (beslissingen nrs. 2016‑545 QPC van 24 juni 2016, 2016‑546 QPC van 24 juni 2016, 2016‑556 QPC van 22 juli 2016, en 2018‑745 QPC van 23 november 2018)”.

12 Verwijzingsbeslissing, punt 28.

13 In beslissing nr. 2016‑555 QPC van de Conseil constitutionnel van 22 juli 2016 werd geen bezwaar gemaakt tegen het feit dat de beschuldiging van belastingfraude door het openbaar ministerie noodzakelijkerwijs moest worden voorafgegaan door een klacht van de belastingdienst.

14 Het gaat overigens om een beoordeling die aan de verwijzende rechter staat, zoals in het arrest Menci (punt 27) is opgemerkt, onverminderd de mogelijkheid van het Hof om in voorkomend geval preciseringen te geven om hem bij zijn uitlegging te leiden.

15 Volgens de Cour de cassation lijdt het „geen twijfel dat de betrokken regeling onder andere beoogt btw-delicten te bestrijden teneinde te waarborgen dat de verschuldigde btw volledig wordt geïnd, en dus beantwoordt aan een doelstelling van algemeen belang, die cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties van strafrechtelijke aard die elkaar aanvullende doelen nastreven, kan rechtvaardigen” (punt 48 van de verwijzingsbeslissing).

16 Door deze details buiten beschouwing te laten, hoef ik mijn eigen overwegingen omtrent de in het arrest Menci gekozen oplossing ter zake niet uiteen te zetten. Zie voor een uitvoerige kritiek op de doctrine van dat arrest de conclusies van advocaat-generaal Bobek van 2 september 2021 in de zaken C‑117/20, bpost (EU:C:2021:680), en C‑151/20, Nordzucker (EU:C:2021:681), met name de punten 101‑117 van de conclusie in zaak C‑117/20.

17 Zie onder meer arrest van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punt 34).

18 Arrest Menci, punt 46: de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel vereist „dat een cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties die mogelijk wordt gemaakt door een nationale regeling als die welke in de hoofdzaak aan de orde is, niet buiten de grenzen treedt van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de rechtmatige doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel”.

19 Arrest Menci, punt 49.

20 Arrest Menci, punten 50‑59. In dezelfde zin arrest Garlsson Real Estate, punten 51‑56.

21 Zie met betrekking tot het legaliteitsbeginsel in strafzaken bijvoorbeeld arrest van 11 juni 2020, Prokuratura Rejonowa w Słupsku (C‑634/18, EU:C:2020:455), waarvan punt 49 in herinnering brengt dat „de wet de strafbare feiten en de daarop gestelde straffen duidelijk moet vaststellen. Aan deze voorwaarde is voldaan wanneer de justitiabele uit de bewoordingen van de relevante bepaling, zo nodig met behulp van de door de rechterlijke instanties daaraan gegeven interpretatie, kan opmaken voor welk handelen of nalaten hij strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld”. En, in casu, welk handelen of nalaten leidt tot een cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties.

22 Arrest van 22 oktober 2015, AC-Treuhand/Commissie (C‑194/14 P, EU:C:2015:717, punt 40; hierna: „arrest AC-Treuhand/Commissie”).

23 Arrest AC-Treuhand/Commissie, punt 41.

24 Beslissing nr. 2016‑545 QPC van 24 juni 2016, punt 21 (hierna: „beslissing van de Conseil constitutionnel”).

25 Arrest AC-Treuhand/Commissie, punt 40.

26 De rol van „negatieve wetgever” die grondwettelijke hoven vervullen bij het toezicht op de wet brengt hen ertoe bepalingen van de wetgever die strijdig zijn met de betreffende grondwet, uit het rechtsbestel te verwijderen (of niet tot het rechtsbestel toe te laten, ingeval zij wetteksten beoordelen die nog niet definitief in werking zijn getreden).

27 Arrest Menci, punten 50 en 51.

28 Arrest Garlsson Real Estate, punten 52 en 53.

29 Beslissing van de Conseil constitutionnel, punt 21.

30 De Cour de cassation heeft overeenkomstig de grondwettelijke rechtspraak het volgende verklaard: „Wanneer iemand die van belastingfraude wordt verdacht aantoont dat hem persoonlijk voor dezelfde feiten reeds een fiscale sanctie is opgelegd, staat het aan de strafrechter om, na de bestanddelen van dit strafbare feit aan artikel 1741 [CGI] te hebben getoetst en alvorens strafrechtelijke sancties op te leggen, na te gaan of de in aanmerking genomen feiten dermate ernstig zijn dat het gerechtvaardigd is om daarnaast tevens over te gaan tot strafrechtelijke vervolging. De rechter dient zijn beslissing met redenen te omkleden. De ernst van de feiten kan blijken uit het fraudebedrag, uit de aard van de handelingen van de vervolgde persoon of uit de met name eventueel verzwarende omstandigheden waarin deze handelingen zijn begaan. Als van een dergelijke ernst niet blijkt, kan de rechter niet tot veroordeling overgaan” (verwijzingsbeslissing, punt 28).

31 BV heeft in punt 75 van zijn schriftelijke opmerkingen weliswaar erkend dat de Cour de cassation heeft getracht „de draagwijdte van het [tweede] voorbehoud te verduidelijken”, maar tevens gesteld dat die rechter „er niet in is geslaagd het duidelijker en voorzienbaarder te maken”.

32 Verwijzingsbeslissing, punt 31. Wat betreft het bedrag van de ontweken belasting, heeft de verwijzende rechter het over meer dan 200 000 EUR waar het gaat om de inkomstenbelasting of de solidariteitsbelasting op het vermogen. In ieder geval moet de rechter een met redenen omklede beslissing geven over de ernst van de inbreuk en, voorafgaand aan zijn uitspraak, over de keuze en de motivering van de op te leggen straf (punt 29 van de verwijzingsbeslissing).

33 Arrest AC-Treuhand/Commissie, punt 42.

34 Ibidem.

35 In punt 73 van zijn schriftelijke opmerkingen verwijst BV naar een „officieel commentaar” van de Conseil constitutionnel waarin deze rechterlijke beoordelingsmarge wordt erkend.

36 Er zouden enkele vraagtekens kunnen worden geplaatst bij de geschiktheid van deze begrippen om te beantwoorden aan het verplichte limitatieve karakter van de omschrijving van strafbare feiten. Dit is echter niet het kader waarin zij worden gebruikt wanneer zij de contouren helpen bepalen van de regeling van cumulatie van strafrechtelijke en administratieve sancties.

37 Arrest Menci, punt 53.

38 Arrest Menci, punt 55. Cursivering van mij.

39 Verwijzingsbeslissing, punt 63.

40 Arrest Garlsson Real Estate, punt 60.

41 Arrest Garlsson Real Estate, punt 56. Cursivering van mij.

42 Punt 71 van de schriftelijke opmerkingen van de Franse regering.

43 Punt 75 van de schriftelijke opmerkingen van de Franse regering.

44 Punt 77 van de schriftelijke opmerkingen van de Franse regering.

45 Punt 78 van de schriftelijke opmerkingen van de Franse regering. Opvallend is wel dat deze opmerkingen eindigen met het voorstel om de tweede prejudiciële vraag aldus te beantwoorden dat artikel 50 van het Handvest zich niet verzet tegen een „cumulatie van sancties […] die is beperkt doordat het hoogste bedrag van een van de sancties niet kan worden overschreden, waarbij deze beperking uitsluitend geldt voor sancties van gelijke aard, namelijk financiële sancties”. Dit voorstel laat buiten beschouwing dat sancties van verschillende aard worden gecompenseerd.

ECLI:EU:C:2021:992

Verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend door de Cour de cassation (Frankrijk) op 28 oktober 2020 – BV / Direction départementale des finances publiques de la Haute-Savoie

(Zaak C-570/20)

Procestaal: Frans

Verwijzende rechter

Cour de cassation

Partijen in het hoofdgeding

Verzoekende partij: BV

Verwerende partij: Direction départementale des finances publiques de la Haute-Savoie

Prejudiciële vragen

Voldoet de hierboven beschreven nationale regeling aan het vereiste dat de omstandigheden waarin een verzwijging in de btw-aangifte kan leiden tot een cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties van strafrechtelijke aard, duidelijk en voorzienbaar moeten zijn?

Voldoet de hierboven beschreven nationale regeling aan het vereiste dat een cumulatie van dergelijke sancties noodzakelijk en evenredig moet zijn?

____________