vuilnis afval stapel grijze vuilniszakken op straat

HvJ 08-05-2019 Związek Gmin Zagłębia Miedziowego C-566/17

HvJ Związek Gmin Zagłębia Miedziowego arrest

Związek Gmin Zagłębia Miedziowego is een samenwerkingsverband van gemeenten in Zagłębie Miedziowe, gevestigd te Polkowice in Polen dat bepaalde overheidstaken uitvoert waarvoor de gemeenten die daar deel van uitmaken verantwoordelijk zijn (o.a. afvalbeheer). Deze activiteiten, die worden gefinancierd door middel van een gemeentelijke heffing, zijn geen economische activiteiten.

Sinds 2013 verricht Związek Gmin Zagłębia Miedziowego bijkomende diensten voor particulieren, onder meer bestaande uit het uitrusten van gebouwen met containers voor gemengd afval en het ophalen en vervoeren van containers voor groen afval en voor bouw- en sloopafval. De verrichting van deze diensten vormt een economische activiteit. In de boekjaren 2013, 2014 en 2015 heeft het samenwerkingsverband voor deze economische activiteit inkomsten ontvangen. In deze belastingjaren heeft Związek Gmin Zagłębia Miedziowego uitgaven gedaan ten behoeve van onder meer zijn functioneren en het afvalbeheer. Een deel van die uitgaven was gemengd.

De verwijzende rechter wijst er op dat in een Pools arrest van 2011 is geoordeeld dat een belastingplichtige, bij gebreke van criteria in het nationale recht, het recht moet hebben om de btw volledig af te trekken, met inbegrip van het deel van de voorbelasting dat verband houdt met niet-economische activiteiten op grond van het fiscale legaliteitsbeginsel. De verwijzende rechter twijfelt of die uitlegging van het nationale recht verenigbaar is met de btw-richtlijn.

Volgens het HvJ verzet art 168 Btw-richtlijn zich tegen de Poolse praktijk waarbij de belastingplichtige een recht wordt toegekend op volledige aftrek van btw over goederen en diensten die door hem zijn verworven ten behoeve van zowel economische activiteiten, die belastbaar zijn, als niet-economische activiteiten, die buiten de werkingssfeer van de btw vallen, op grond dat de toepasselijke belastingregeling geen specifieke regels bevat inzake de criteria en methoden voor de verdeling aan de hand waarvan de belastingplichtige kan bepalen welk gedeelte van die betaalde voorbelasting verband houdt met zijn economische activiteiten en welk gedeelte met zijn niet-economische activiteiten.

DictumArrestConclusieVerzoek

Artikel 168, onder a), van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale praktijk waarbij de belastingplichtige een recht wordt toegekend op volledige aftrek van de belasting over de toegevoegde waarde (btw) over goederen en diensten die door hem zijn verworven ten behoeve van zowel economische activiteiten, die belastbaar zijn, als niet-economische activiteiten, die buiten de werkingssfeer van de btw vallen, op grond dat de toepasselijke belastingregeling geen specifieke regels bevat inzake de criteria en methoden voor de verdeling aan de hand waarvan de belastingplichtige kan bepalen welk gedeelte van die betaalde voorbelasting verband houdt met zijn economische activiteiten en welk gedeelte met zijn niet-economische activiteiten.

Voorlopige editie

ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)

8 mei 2019 (*)

„Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (btw) – Richtlijn 2006/112/EG – Artikel 168, onder a) – Aftrek van de voorbelasting – Beginsel van btw-neutraliteit – Belastingplichtige die zowel economische activiteiten als niet-economische activiteiten verricht – Goederen en diensten verworven ten behoeve van zowel belastbare handelingen als niet-belastbare handelingen – Geen verdeelcriteria in de nationale regeling – Fiscale legaliteitsbeginsel”

In zaak C‑566/17,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (bestuursrechter in eerste aanleg Wrocław, Polen) bij beslissing van 10 juli 2017, ingekomen bij het Hof op 26 september 2017, in de procedure

Związek Gmin Zagłębia Miedziowego w Polkowicach

tegen

Szef Krajowej Administracji Skarbowej,

wijst

HET HOF (Tweede kamer),

samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president van het Hof, waarnemend voor de president van de Tweede kamer, A. Prechal, C. Toader, A. Rosas (rapporteur) en M. Ilešič, rechters,

advocaat-generaal: E. Sharpston,

griffier: R. Şereş, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 20 september 2018,

gelet op de opmerkingen van:

–        Związek Gmin Zagłębia Miedziowego w Polkowicach, vertegenwoordigd door P. Koźmiński en K. Ziemski, radcowie prawni, en P. Kaźmierczak, doradca podatkowy,

–        de Szef Krajowej Administracji Skarbowej, vertegenwoordigd door B. Kołodziej en J. Kaute,

–        de Poolse regering, vertegenwoordigd door B. Majczyna en A. Kramarczyk‑Szaładzińska als gemachtigden,

–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door J. Jokubauskaitė en M. Siekierzyńska als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 6 december 2018,

het navolgende

Arrest

1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 168, onder a), van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (PB 2006, L 347, blz. 1; hierna: „btw-richtlijn”).

2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Związek Gmin Zagłębia Miedziowego w Polkowicach (samenwerkingsverband van gemeenten in Zagłębie Miedziowe, gevestigd te Polkowice; hierna: „samenwerkingsverband”) en de Szef Krajowej Administracji Skarbowej (hoofd van de nationale belastingdienst, Polen; hierna: „belastingautoriteit”) over een verzoek om een individuele interpretatie van het recht op aftrek van de belasting over de toegevoegde waarde (btw) over goederen en diensten die door het samenwerkingsverband zijn verworven ten behoeve van zowel economische activiteiten, die belastbaar zijn, als niet-economische activiteiten, die buiten de werkingssfeer van de btw vallen (hierna: „gemengde uitgaven”).

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

3        Titel III van de btw-richtlijn draagt het opschrift „Belastingplichtigen”. Onder deze titel bepaalt artikel 9, lid 1, eerste alinea:

„Als ,belastingplichtige’ wordt beschouwd eenieder die, op ongeacht welke plaats, zelfstandig een economische activiteit verricht, ongeacht het oogmerk of het resultaat van die activiteit.”

4        Onder dezelfde titel bepaalt artikel 13, lid 1, eerste alinea, van deze richtlijn:

„De staat, de regio’s, de gewesten, de provincies, de gemeenten en de andere publiekrechtelijke lichamen worden niet als belastingplichtigen aangemerkt voor de werkzaamheden of handelingen die zij als overheid verrichten, ook niet indien zij voor die werkzaamheden of handelingen rechten, heffingen, bijdragen of retributies innen.”

5        Titel X van deze richtlijn, „Aftrek”, bestaat uit vijf hoofdstukken, waarvan het eerste het opschrift draagt „Ontstaan en omvang van het recht op aftrek”. In dit hoofdstuk bepaalt artikel 168:

„Voor zover de goederen en diensten worden gebruikt voor de belaste handelingen van een belastingplichtige, is deze gerechtigd in de lidstaat waar hij deze handelingen verricht, van het door hem verschuldigde belastingbedrag de volgende bedragen af te trekken:

a)       de btw die in die lidstaat verschuldigd of voldaan is voor de goederenleveringen of de diensten die een andere belastingplichtige voor hem heeft verricht;

[…]”

6        Hoofdstuk 2 van deze titel draagt als opschrift „Evenredige aftrek”. In dit hoofdstuk bepaalt artikel 173 van de btw-richtlijn:

„1.      Voor goederen en diensten die door een belastingplichtige zowel worden gebruikt voor de in [artikel] 168 […] bedoelde handelingen, waarvoor recht op aftrek bestaat, als voor handelingen waarvoor geen recht op aftrek bestaat, wordt aftrek slechts toegestaan voor het gedeelte van de btw dat evenredig is aan het bedrag van de eerstbedoelde handelingen (evenredige aftrek).

Het aftrekbare gedeelte wordt overeenkomstig de artikelen 174 en 175 bepaald voor het totaal van de door de belastingplichtige verrichte handelingen.

2.      De lidstaten kunnen de volgende maatregelen nemen:

a)      de belastingplichtige toestaan een aftrekbaar gedeelte te bepalen voor iedere sector van zijn bedrijfsuitoefening, indien voor ieder van deze sectoren een aparte boekhouding wordt gevoerd;

b)      de belastingplichtige verplichten voor iedere sector van zijn bedrijfsuitoefening een aftrekbaar gedeelte te bepalen en voor ieder van deze sectoren een aparte boekhouding te voeren;

c)      de belastingplichtige toestaan of ertoe verplichten de aftrek toe te passen volgens het gebruik van de goederen en diensten of van een deel daarvan;

d)      de belastingplichtige toestaan of ertoe verplichten de aftrek toe te passen volgens de in lid 1, eerste alinea, vastgestelde regel voor alle goederen en diensten die zijn gebruikt voor alle daarin bedoelde handelingen;

e)      bepalen dat, indien de btw die niet door de belastingplichtige kan worden afgetrokken, onbeduidend is, hiermee geen rekening wordt gehouden.”

7        De artikelen 174 en 175 van deze richtlijn hebben betrekking op de berekening van het aftrekbare gedeelte.

Pools recht

Grondwet van de Republiek Polen

8        Krachtens artikel 217 van de Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (grondwet van de Republiek Polen) van 2 april 1997 (Dz.U. nr. 78, volgnr. 483) moeten maatregelen met betrekking tot de heffing van belastingen, waaronder de vaststelling van de belastingplichtigen, de maatstaf van heffing, de belastingtarieven en de regels voor het verlenen van belastingverminderingen en kwijtscheldingen, alsmede de categorieën belastingplichtigen die van de belasting zijn vrijgesteld, bij wet worden vastgesteld.

Btw-wet

9        Artikel 15, lid 6, van de Ustawa o podatku od towarów i usług (wet inzake de belasting op goederen en diensten) van 11 maart 2004 (Dz.U. nr. 177, volgnr. 1054), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „btw-wet”), bepaalt:

„Overheidsorganen en hun uitvoerende diensten worden niet als belastingplichtigen beschouwd op het gebied van bij bijzondere bepalingen vastgestelde taken waarmee zij zijn belast, met uitzondering van handelingen die op grond van privaatrechtelijke overeenkomsten worden verricht.”

10      Artikel 86, lid 1, van de btw-wet bepaalt:

„Voor zover de in artikel 15 bedoelde belastingplichtigen goederen en diensten gebruiken om belastbare handelingen te verrichten, zijn zij gerechtigd om het bedrag aan voorbelasting af te trekken van het verschuldigde belastingbedrag […].”

11      Artikel 90, leden 1 tot en met 3, van deze wet bepaalt:

„1.      Voor goederen en diensten die door een belastingplichtige worden gebruikt voor zowel activiteiten waarvoor recht op aftrek van de verschuldigde belasting bestaat als voor activiteiten waarvoor geen recht op aftrek bestaat, dient de belastingplichtige de belastingbedragen die zijn betaald voor de activiteiten waarvoor recht op aftrek van de verschuldigde belasting bestaat, afzonderlijk te vermelden.

2.      Indien de in lid 1 bedoelde bedragen geheel of gedeeltelijk niet afzonderlijk kunnen worden aangegeven, kan de belastingplichtige dat deel van de voorbelasting op de verschuldigde belasting in aftrek brengen dat naar evenredigheid kan worden toegerekend aan de handelingen waarvoor de belastingplichtige recht heeft op aftrek van de verschuldigde belasting […].

3.      Het in lid 2 bedoelde gedeelte wordt vastgesteld als het deel van de omzet op jaarbasis van de handelingen waarvoor een recht op aftrek van de verschuldigde belasting bestaat, dat op basis van de totale jaaromzet wordt berekend, en zowel de activiteiten omvat waarvoor recht op aftrek van de verschuldigde belasting bestaat als de activiteiten waarvoor geen recht op aftrek bestaat.”

Hoofdgeding en prejudiciële vraag

12      Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat het samenwerkingsverband een naar Pools recht opgerichte rechtspersoon is die bepaalde overheidstaken uitvoert waarvoor de gemeenten die daar deel van uitmaken verantwoordelijk zijn. Het samenwerkingsverband is onder meer bevoegd voor de planning en uitvoering van taken op het gebied van het beheer van gemeentelijk afval op het grondgebied van de gemeenten die van het verband deel uitmaken. Deze activiteiten, die worden gefinancierd door middel van een gemeentelijke heffing, zijn geen economische activiteiten die onder het gemeenschappelijke btw-stelsel vallen en zijn derhalve niet aan de btw onderworpen.

13      Sinds 2013 verricht het samenwerkingsverband bijkomende diensten voor particulieren, onder meer bestaande uit het uitrusten van gebouwen met containers voor gemengd afval en het ophalen en vervoeren van containers voor groen afval en voor bouw- en sloopafval. De verrichting van deze diensten vormt een economische activiteit die onder het gemeenschappelijke btw-stelsel valt. In de boekjaren 2013, 2014 en 2015 heeft het samenwerkingsverband voor deze economische activiteit een bedrag van respectievelijk 59 368,18 Poolse zloty (PLN) (ongeveer 13 845 EUR), 372 166,48 PLN (ongeveer 86 796 EUR) en 386 393,79 PLN (ongeveer 90 114 EUR) aan inkomsten ontvangen.

14      In deze belastingjaren heeft het samenwerkingsverband uitgaven gedaan ten behoeve van onder meer zijn functioneren en het afvalbeheer. Een deel van die uitgaven was gemengd. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt namelijk dat deze uitgaven niet uitsluitend verband houden met hetzij door het samenwerkingsverband verrichte niet-economische activiteiten, die niet onder het gemeenschappelijke btw-stelsel vallen, hetzij door dat verband verrichte economische activiteiten, die aan de btw zijn onderworpen.

15      Aangezien het samenwerkingsverband twijfels had ten aanzien van de btw-bedragen die het in de belastingjaren 2013 tot en met 2015 verschuldigd was, heeft het de belastingautoriteit verzocht om een individuele interpretatie van de btw-wet. In haar individuele interpretatie van 17 oktober 2016 heeft de belastingautoriteit geoordeeld dat het samenwerkingsverband eerst het gedeelte van de voorbelasting over de gemengde uitgaven moet bepalen dat met zijn economische activiteit verband houdt. Bij gebreke van een nationale regeling ter zake staat het aan de belastingplichtige om een geschikte methode te kiezen voor de verdeling van de betaalde voorbelasting over zijn economische en niet-economische activiteiten. Om het aftrekbare btw-bedrag te bepalen moet vervolgens het in artikel 90, lid 3, van de btw-wet bedoelde pro rata van de economische activiteiten worden toegepast teneinde, in voorkomend geval, de bedragen aan voorbelasting te bepalen die verband houden met enerzijds handelingen waarvoor recht op aftrek bestaat en anderzijds handelingen waarvoor geen recht op aftrek bestaat.

16      Het samenwerkingsverband heeft bij de verwijzende rechter, de Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (bestuursrechter in eerste aanleg Wrocław, Polen), een beroep ingesteld tot nietigverklaring van deze individuele interpretatie van het belastingrecht, waarbij het een schending van artikel 86, lid 1, van de btw-wet heeft aangevoerd. Het heeft zich daarbij met name gebaseerd op het feit dat die wet geen enkele regel bevat voor de verdeling van de voorbelasting over gemengde uitgaven naargelang die uitgaven verband houden met economische activiteiten of niet-economische activiteiten van de belastingplichtige. Derhalve stelt het samenwerkingsverband dat het niet kan worden verplicht om een methode voor de verdeling van de voorbelasting over de gemengde uitgaven toe te passen. Ook stelt het dat het recht op aftrek van die uitgaven bijgevolg niet verder kan worden beperkt dan het in artikel 90 van de btw-wet bedoelde gedeelte van de belastbare of van btw vrijgestelde economische activiteiten.

17      Gelet op deze aspecten merkt de verwijzende rechter op dat de Poolse wetgever, afgezien van de in de artikelen 90 en 91 van de btw-wet neergelegde regels, tot 1 januari 2016 geen regels inzake de verdeling van de voorbelasting over gemengde uitgaven had vastgesteld. Met de wijzigingen van de btw-wet met ingang van 1 januari 2016 is daar een regeling voor ingevoerd, maar die nieuwe bepalingen zijn niet van toepassing op de belastingjaren 2013 tot en met 2015, die aan de orde zijn in het bij die rechter aanhangige hoofdgeding.

18      Bovendien merkt de verwijzende rechter op dat de btw-richtlijn geen regels bevat voor de verdeling van de voorbelasting over de gemengde uitgaven van een belastingplichtige. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt volgens hem dat het, omdat de btw-richtlijn hier niets over zegt, aan de lidstaten staat om, met inachtneming van het Unierecht en de beginselen die aan het gemeenschappelijke btw-stelsel ten grondslag liggen, de methode en de criteria voor die verdeling vast te stellen.

19      In dat verband wijst de verwijzende rechter erop dat de Naczelny Sąd Administracyjny (hoogste bestuursrechter, Polen) in een arrest van 24 oktober 2011 heeft geoordeeld dat de belastingplichtige, bij gebreke van dergelijke criteria in het nationale recht, het recht moet hebben om de btw volledig af te trekken, met inbegrip van het deel van de voorbelasting dat verband houdt met handelingen die niet onder het gemeenschappelijk btw-stelsel vallen. Deze rechter heeft op grond van met name het in artikel 217 van de grondwet van de Republiek Polen neergelegde beginsel dat belastingen, heffingen en tarieven bij wet moeten worden vastgesteld, geoordeeld dat er tot aan de inwerkingtreding van de wijzigingen van de btw-wet op 1 januari 2016 geen grondslag was om belastingplichtigen te verwijten dat zij de bij deze wijzigingen vastgestelde criteria niet in acht hebben genomen.

20      De verwijzende rechter twijfelt of die uitlegging van het nationale recht verenigbaar is met de btw-richtlijn. Hij merkt in het bijzonder op dat artikel 86, lid 1, van de btw-wet, net als artikel 168 van de btw-richtlijn – die bij dat artikel in nationaal recht is omgezet – uitdrukkelijk bepaalt dat het recht op btw-aftrek enkel is verbonden aan belastbare handelingen.

21      De verwijzende rechter overweegt met name dat het ontbreken van „technische” nationaalrechtelijk bepalingen inzake de verdeling tussen economische activiteiten en niet-economische activiteiten er niet toe mag leiden dat belastingplichtigen in een dergelijke situatie het recht hebben om die voorbelasting volledig af te trekken. Volgens deze rechter druist een dergelijke nationale praktijk in tegen de bewoordingen van artikel 168 van de btw-richtlijn en het beginsel van btw-neutraliteit, aangezien deze praktijk het samenwerkingsverband in het bij die rechter aanhangige geding een onrechtmatig voordeel oplevert. Voorts geeft de verwijzende rechter aan dat het standpunt van de belastingautoriteit dat de belastingplichtige in een dergelijke situatie de mogelijkheid heeft om de geschiktste verdeelmethode te kiezen, hem in overeenstemming lijkt met de btw-richtlijn.

22      Tegen deze achtergrond heeft de Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:

„Verzetten artikel 168, onder a), van [de btw-richtlijn] en het beginsel van de neutraliteit van de btw zich tegen een nationale praktijk waarbij een recht wordt toegekend op volledige aftrek van de voorbelasting over aangekochte goederen en diensten die worden gebruikt zowel ten behoeve van handelingen van de belastingplichtige die binnen de werkingssfeer van de btw vallen (belastbaar en vrijgesteld) als ten behoeve van handelingen die buiten de werkingssfeer van de btw vallen, aangezien in het nationale recht geen methoden en criteria zijn neergelegd voor de verdeling van de voorbelasting die over bovengenoemde soorten handelingen is betaald?”

Beantwoording van de prejudiciële vraag

23      Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 168, onder a), van de btw-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale praktijk waarbij de belastingplichtige een recht wordt toegekend op volledige aftrek van de voorbelasting over gemengde uitgaven, op grond dat de toepasselijke belastingregeling geen specifieke regels inzake de criteria en methoden voor de verdeling bevat aan de hand waarvan de belastingplichtige kan bepalen welk deel van die betaalde voorbelasting verband houdt met zijn economische activiteiten en welk deel met zijn niet-economische activiteiten.

24      In verband met de beantwoording van deze vraag zij allereerst herinnerd aan de rechtsgrondslagen van het recht op btw-aftrek, zoals die uit de btw-richtlijn en de rechtspraak van het Hof voortvloeien.

25      In de eerste plaats zijn de regels inzake het recht op aftrek met name opgenomen in artikel 168 van de btw-richtlijn. In punt a) van dit artikel is bepaald dat de belastingplichtige gerechtigd is van het door hem verschuldigde belastingbedrag de btw af te trekken die verschuldigd of voldaan is voor de goederenleveringen of de diensten die een andere belastingplichtige voor hem heeft verricht, voor zover de goederen en diensten worden gebruikt voor zijn belaste handelingen.

26      De logica van het bij de btw-richtlijn ingevoerde stelsel berust immers op neutraliteit. Enkel de belastingen die in een eerder stadium zijn geheven ter zake van de goederen en diensten die een belastingplichtige voor zijn belaste handelingen gebruikt, kunnen worden afgetrokken. De aftrek van de voorbelasting hangt met andere woorden samen met de inning van belasting in een later stadium. Wanneer door een belastingplichtige afgenomen goederen of diensten worden gebruikt voor vrijgestelde handelingen of handelingen die niet binnen de werkingssfeer van de btw vallen, kan er geen sprake zijn van heffing van belasting in een later stadium of van aftrek van voorbelasting. Worden goederen of diensten daarentegen gebruikt voor in een later stadium belaste handelingen, dan is aftrek van de hierop in een eerder stadium geheven belasting noodzakelijk om dubbele belasting te vermijden (zie in die zin arrest van 16 juni 2016, Mateusiak, C‑229/15, EU:C:2016:454, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

27      Het bestaan van een recht op aftrek veronderstelt dus dat de als zodanig handelende belastingplichtige een goed of dienst verkrijgt en dit goed of die dienst gebruikt voor zijn economische activiteit (zie met name arrest van 16 februari 2012, Eon Aset Menidjmunt, C‑118/11, EU:C:2012:97, punt 69). Daarnaast is de btw in de regel enkel aftrekbaar als er een rechtstreeks en onmiddellijk verband bestaat tussen de in de eerdere stadia verrichte handelingen en de handelingen in een later stadium die recht geven op aftrek. Het recht op aftrek van de btw die op goederen of diensten drukt, vooronderstelt dus dat de voor de verwerving ervan gedane uitgaven zijn opgenomen in de prijs van de in een later stadium verrichte belaste handelingen (zie in die zin arresten van 13 maart 2008, Securenta, C‑437/06, EU:C:2008:166, punt 27; 6 september 2012, Portugal Telecom, C‑496/11, EU:C:2012:557, punt 36, en 16 juli 2015, Larentia + Minerva en Marenave Schiffahrt, C‑108/14 en C‑109/14, EU:C:2015:496, punten 23 en 24).

28      In de tweede plaats bevatten de artikelen 173 tot en met 175 van de btw-richtlijn regels voor de vaststelling van het aftrekbare gedeelte van de voorbelasting over goederen en diensten die door een belastingplichtige worden gebruikt voor zowel economische handelingen waarvoor recht op aftrek bestaat als voor economische handelingen waarvoor geen recht op aftrek bestaat, te weten vrijgestelde handelingen, dat evenredig moet zijn aan het bedrag van de belaste economische handelingen van de belastingplichtige. Dienaangaande heeft het Hof aangegeven dat die regels zien op de voorbelasting over uitgaven die uitsluitend verband houden met economische handelingen, waarbij deze activiteiten worden opgesplitst in belaste economische activiteiten, met recht op aftrek, en vrijgestelde economische activiteiten, zonder recht op aftrek (zie in die zin arresten van 13 maart 2008, Securenta, C‑437/06, EU:C:2008:166, punt 33; 6 september 2012, Portugal Telecom, C‑496/11, EU:C:2012:557, punt 42, en 16 juli 2015, Larentia + Minerva en Marenave Schiffahrt, C‑108/14 en C‑109/14, EU:C:2015:496, punt 27). Om de door het gemeenschappelijk btw-stelsel nagestreefde doelstelling van volstrekte neutraliteit niet te schaden, moeten de handelingen die niet binnen de werkingssfeer van de btw-richtlijn vallen daarentegen worden uitgesloten van de in de bovengenoemde bepalingen bedoelde berekening van het pro rata voor aftrek (zie in die zin arresten van 14 november 2000, Floridienne en Berginvest, C‑142/99, EU:C:2000:623, punt 32; 27 september 2001, Cibo Participations, C‑16/00, EU:C:2001:495, punt 44, en 29 april 2004, EDM, C‑77/01, EU:C:2004:243, punt 54).

29      In de derde plaats zij eraan herinnerd dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat de vaststelling van de methoden en criteria voor de verdeling van de betaalde voorbelasting over economische en niet-economische activiteiten, nu de btw-richtlijn op dit punt zwijgt, tot de beoordelingsbevoegdheid van de lidstaten behoort. Bij de uitoefening van deze bevoegdheid moeten de lidstaten rekening houden met het doel en de systematiek van deze richtlijn en daarbij een berekeningsmethode bepalen die objectief weergeeft welk deel van de in een eerder stadium gemaakte uitgaven werkelijk toe te rekenen is aan elk van deze twee soorten activiteiten (zie met name arrest van 25 juli 2018, Gmina Ryjewo, C‑140/17, EU:C:2018:595, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

30      In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de Poolse wetgeving gedurende de in het hoofdgeding aan de orde zijnde belastingjaren geen specifieke regels bevatte inzake de criteria en de methoden voor de verdeling van de betaalde voorbelasting over gemengde uitgaven over economische activiteiten en niet-economische activiteiten. Op grond van het feit dat deze nationale regeling ontbreekt, betoogt het samenwerkingsverband voor de verwijzende rechter dat het niet kan worden verplicht om een dergelijke verdeling toe te passen en dat het derhalve gerechtigd is om de voorbelasting over dit soort uitgaven volledig af te trekken.

31      Er moet dus worden onderzocht of dat ontbreken van een nationale regeling tot gevolg heeft dat een belastingplichtige zoals het samenwerkingsverband alleen al daarom is gerechtigd om de voorbelasting over gemengde uitgaven volledig af te trekken.

32      Allereerst moet worden benadrukt dat de verplichting van de belastingplichtige om de voorbelasting te verdelen over economische activiteiten en niet-economische activiteiten reeds uit de bewoordingen van artikel 168, onder a), van de btw-richtlijn voortvloeit. Deze bepaling voorziet immers uitsluitend in een recht op aftrek van de voorbelasting voor zover de goederen en diensten worden gebruikt voor de belaste handelingen van een belastingplichtige.

33      Zoals met name blijkt uit de in punt 26 van dit arrest aangehaalde rechtspraak kan er geen sprake zijn van heffing van belasting in een later stadium of van aftrek van voorbelasting wanneer door een belastingplichtige ontvangen goederen of diensten worden gebruikt voor handelingen die niet binnen de werkingssfeer van de btw vallen.

34      De btw-richtlijn bevat inderdaad geen specifieke regels inzake de criteria en de methoden voor de verdeling van de betaalde voorbelasting over gemengde uitgaven over economische en niet-economische activiteiten. De lidstaten beschikken bij de keuze van dergelijke verdeelcriteria of ‑methoden daarom over een beoordelingsmarge.

35      Het enkele feit dat de toepasselijke belastingregeling dergelijke regels niet bevat, betekent echter op zich niet dat een belastingplichtige is gerechtigd om de voorbelasting over dergelijke uitgaven volledig af te trekken, met inbegrip van het gedeelte van de voorbelasting dat verband houdt met handelingen die niet onder het gemeenschappelijke btw-stelsel vallen. Indien een dergelijk recht op volledige aftrek zou worden verleend, zou de omvang van dat recht worden uitgebreid, wat indruist tegen de grondbeginselen van het gemeenschappelijke btw-stelsel.

36      Als een belastingplichtige zoals het samenwerkingsverband, die zowel economische als niet-economische activiteiten verricht, een beroep kan doen op een recht op volledige aftrek van de voorbelasting over gemengde uitgaven, zou hij immers, zoals de advocaat-generaal in punt 57 van haar conclusie heeft opgemerkt, een voordeel verkrijgen dat in strijd is met het beginsel van fiscale neutraliteit, waarmee de Uniewetgever volgens het Hof ter zake van btw uitdrukking heeft gegeven aan het algemene beginsel van gelijke behandeling (zie in die zin arrest van 29 oktober 2009, NCC Construction Danmark, C‑174/08, EU:C:2009:669, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

37      Hieruit volgt dat het feit dat de nationale regeling van een lidstaat geen specifieke regels bevat inzake de criteria en methoden voor de verdeling van betaalde voorbelasting over economische en niet-economische activiteiten in beginsel geen gevolgen kan hebben voor de omvang van het in artikel 168 van de btw-richtlijn neergelegde recht op aftrek.

38      De verwijzende rechter merkt echter op dat de nationale praktijk waarbij voor gemengde uitgaven een recht op volledige aftrek wordt toegekend, is gebaseerd op een uitlegging van artikel 217 van de grondwet van de Republiek Polen, waarin het fiscale legaliteitsbeginsel is neergelegd.

39      Dienaangaande is het van belang om op te merken dat het fiscale legaliteitsbeginsel, zoals voortvloeit uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, als algemeen rechtsbeginsel deel uitmaakt van de Unierechtsorde. Ook al vereist dit beginsel dat, zoals de advocaat-generaal in punt 110 van haar conclusie heeft opgemerkt, iedere verplichting tot het betalen van belasting, zoals de btw, alsmede alle wezenlijke elementen die de inhoudelijke kenmerken daarvan definiëren bij wet moeten worden neergelegd, het beginsel vereist niet dat alle technische aspecten van de belasting uitputtend worden geregeld, voor zover de bij wet vastgestelde regels de belastingplichtige in staat stellen het bedrag van de verschuldigde belasting te voorzien en te berekenen en het tijdstip te bepalen waarop de belasting moet worden betaald.

40      Het feit dat de nationale belastingregeling geen technische regels bevat die van bijkomstige aard zijn ten opzichte van de wezenlijke elementen van de belasting, houdt dus op zich geen schending in van het fiscale legaliteitsbeginsel als algemeen beginsel van het Unierecht. Ook het loutere feit dat de belastingplichtige volgens de toepasselijke belastingregeling een van de mogelijke gedragslijnen moet kiezen om een recht uit te oefenen, is op zich niet met dat beginsel in strijd.

41      De vraag welke elementen van een belasting waarvoor op Unieniveau een geharmoniseerde regeling is getroffen, zoals de btw, wezenlijke elementen zijn die bij wet moeten worden vastgesteld, moet worden onderzocht in het licht van het fiscale legaliteitsbeginsel als algemeen beginsel van het Unierecht, en niet op basis van een uitlegging van dat beginsel in het nationale recht.

42      Meer in het bijzonder vormt het recht op aftrek een wezenlijk element van de verplichting tot betaling van de btw. De omvang van dit recht is in duidelijke bewoordingen neergelegd in artikel 168 van de btw-richtlijn. Zoals het Hof heeft benadrukt, zijn de voorwaarden voor het ontstaan en de omvang van het recht nauwkeurig in deze bepaling vermeld en laat deze bepaling de lidstaten geen enkele beoordelingsmarge bij de toepassing ervan (zie in die zin arrest van 10 maart 2005, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C‑33/03, EU:C:2005:144, punt 16 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

43      Voor zover de belastingplichtige op grond van de toepasselijke belastingregeling de precieze omvang van het recht op aftrek kan vaststellen, kan derhalve niet worden geoordeeld dat het feit dat hij verplicht is om te bepalen welk deel van zijn gemengde uitgaven verband houdt met economische handelingen in strijd is met het fiscale legaliteitsbeginsel. Een dergelijke verplichting is in het gemeenschappelijke btw-stelsel immers geen wezenlijk element dat een van de inhoudelijke kenmerken van de btw definieert en daarom uitdrukkelijk in de toepasselijke belastingregeling moet worden neergelegd, maar is enkel een bijkomstig element, waaraan de belastingplichtige als voorwaarde vooraf moet voldoen om aanspraak te kunnen maken op een recht op aftrek.

44      Ook al staat het uiteindelijk aan de verwijzende rechter om in het kader van het hoofdgeding te beoordelen of aan de in de voorgaande punten bedoelde uit het legaliteitsbeginsel voortvloeiende vereisten is voldaan, het Hof dient hem op basis van het Unierecht alle noodzakelijke aanwijzingen te verstrekken die voor de beslechting van het bij hem aanhangige geding noodzakelijk zijn.

45      Om te beginnen moet worden opgemerkt dat artikel 168 van de btw-richtlijn bij artikel 86 van de btw-wet is omgezet in Pools recht. Deze laatste bepaling bepaalt, net als artikel 168 van de btw-richtlijn, dat de belastingplichtige gerechtigd is de voorbelasting van de door hem verschuldigde belasting af te trekken voor zover de goederen en diensten worden gebruikt voor belaste handelingen. Artikel 86 van de btw-wet lijkt de omvang en de reikwijdte van het recht op aftrek dus nauwkeurig af te bakenen, wat de verwijzende rechter dient na te gaan.

46      Zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing kan de belastingplichtige voorts, bij gebreke van uitdrukkelijk in de toepasselijke belastingregeling neergelegde specifieke regels inzake de criteria en de methode voor de verdeling van de betaalde voorbelasting over economische en niet-economische activiteiten, van de bevoegde nationale belastingautoriteiten een individuele interpretatie van het belastingrecht verkrijgen, waarin zijn specifieke situatie wordt beoordeeld en waarin wordt aangegeven hoe de wet moet worden toegepast. Daarnaast kan de belastingplichtige volgens de gegevens waarover het Hof beschikt voor die verdeling een passende methode kiezen. Tegen die achtergrond en gelet op met name artikel 86 van de btw-wet lijkt het feit dat dergelijke regels ontbreken de belastingplichtige niet te beletten om het aftrekbare btw-bedrag vast te stellen.

47      In het verlengde van het voorgaande is de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale praktijk volgens de verwijzende rechter ten slotte in strijd met artikel 168 van de btw-richtlijn.

48      Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de nationale rechters het nationale recht zoveel mogelijk conform het Unierecht moeten uitleggen, en dat die conforme uitlegging in beginsel door de bevoegde nationale belastingautoriteit aan een belastingplichtige kan worden tegengeworpen (zie in die zin arresten van 26 september 1996, Arcaro, C‑168/95, EU:C:1996:363, punten 41 en 42; 5 juli 2007, Kofoed, C‑321/05, EU:C:2007:408, punt 45, en 15 september 2011, Franz Mücksch, C‑53/10, EU:C:2011:585, punt 34).

49      Hoewel de verplichting tot conforme uitlegging voorts niet kan dienen als grondslag voor een uitlegging contra legem van het nationale recht (zie onder meer arrest van 15 april 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, punt 100 en aldaar aangehaalde rechtspraak), zijn de nationale rechterlijke instanties verplicht om in voorkomend geval vaste rechtspraak te wijzigen wanneer deze berust op een met de doelstellingen van een richtlijn onverenigbare uitlegging van het nationale recht (arresten van 19 april 2016, DI, C‑441/14, EU:C:2016:278, punt 33; 17 april 2018, Egenberger, C‑414/16, EU:C:2018:257, punt 72, en 11 september 2018, IR, C‑68/17, EU:C:2018:696, punt 64).

50      Gelet op het een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 168, onder a), van de btw-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale praktijk waarbij de belastingplichtige een recht wordt toegekend op volledige aftrek van de voorbelasting over gemengde uitgaven, op grond dat de toepasselijke belastingregeling geen specifieke regels bevat inzake de criteria en methoden voor de verdeling aan de hand waarvan de belastingplichtige kan bepalen welk gedeelte van die betaalde voorbelasting verband houdt met zijn economische activiteiten en welk gedeelte met zijn niet-economische activiteiten.

Kosten

51      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:

Artikel 168, onder a), van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale praktijk waarbij de belastingplichtige een recht wordt toegekend op volledige aftrek van de belasting over de toegevoegde waarde (btw) over goederen en diensten die door hem zijn verworven ten behoeve van zowel economische activiteiten, die belastbaar zijn, als niet-economische activiteiten, die buiten de werkingssfeer van de btw vallen, op grond dat de toepasselijke belastingregeling geen specifieke regels bevat inzake de criteria en methoden voor de verdeling aan de hand waarvan de belastingplichtige kan bepalen welk gedeelte van die betaalde voorbelasting verband houdt met zijn economische activiteiten en welk gedeelte met zijn niet-economische activiteiten.

ondertekeningen


*      Procestaal: Pools.

ECLI:EU:C:2019:390

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

E. SHARPSTON

van 6 december 2018 (1)

Zaak C‑566/17

Związek Gmin Zagłębia Miedziowego w Polkowicach

tegen

Szef Krajowej Administracji Skarbowej

[verzoek van de Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (bestuursrechter in eerste aanleg Wrocław, Polen) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde – Recht op aftrek van de voorbelasting op goederenleveringen en diensten die op onlosmakelijk verbonden wijze worden gebruikt voor economische en niet-economische activiteiten – Bepaling van het aftrekbare gedeelte van de voorbelasting – Beginsel van fiscale neutraliteit – Vraag of en in welke mate de berekening van de voorbelasting bij wet moet zijn vastgesteld – Ontbreken van nationale regels voor methoden voor de bepaling van de verdeling van de voorbelasting op goederenleveringen en diensten die op onlosmakelijk verbonden wijze worden gebruikt voor economische en niet-economische activiteiten”

 

1.        Dit verzoek om een prejudiciële beslissing wordt gedaan in het kader van een geschil over de omvang van het recht op aftrek van voorbelasting op goederen en diensten die door belastingplichtigen op onlosmakelijk verbonden wijze worden gebruikt voor zowel hun economische als hun niet-economische activiteiten.

2.        Hoewel uit de opzet van richtlijn 2006/112/EG(2) blijkt dat op dit recht alleen aanspraak kan worden gemaakt voor zover de goederen en diensten worden gebruikt voor de eerste soort activiteit, voorziet die richtlijn niet in methoden of criteria voor de verdeling van de voorbelasting in dergelijke situaties. De verwijzende rechter wenst te vernemen of het feit dat in het nationale recht evenmin specifieke regels voor deze kwestie bestaan, van invloed is op de mate waarin een belastingplichtige het recht op aftrek van voorbelasting op dergelijke goederen en diensten kan uitoefenen. In het bijzonder rijst de vraag of er in het Unierecht een algemeen beginsel of een grondrecht bestaat dat eraan in de weg zou staan dat de nationale rechter in dergelijke omstandigheden deze beperkingen van het recht op aftrek toepast in de zaak in het hoofdgeding.

Richtlijn 2006/112/EG

3.        Volgens artikel 9, lid 1, van richtlijn 2006/112 wordt als „belastingplichtige” beschouwd „eenieder die, op ongeacht welke plaats, zelfstandig een economische activiteit verricht, ongeacht het oogmerk of het resultaat van die activiteit”. Artikel 13 van deze richtlijn bepaalt dat publiekrechtelijke lichamen „niet als belastingplichtigen [worden] aangemerkt voor de werkzaamheden of handelingen die zij als overheid verrichten, ook niet indien zij voor die werkzaamheden of handelingen rechten, heffingen, bijdragen of retributies innen”.

4.        Titel X van richtlijn 2006/112 („Aftrek”) is onderverdeeld in verschillende hoofdstukken. In hoofdstuk 1 („Ontstaan en omvang van het recht op aftrek”) bepaalt artikel 168: „Voor zover de goederen en diensten worden gebruikt voor de belaste handelingen van een belastingplichtige, is deze [belastingplichtige] gerechtigd in de lidstaat waar hij deze handelingen verricht, van het door hem verschuldigde belastingbedrag[(3)] de volgende bedragen af te trekken: a) de btw die in die lidstaat verschuldigd of voldaan is voor de goederenleveringen of de diensten die een andere belastingplichtige voor hem heeft verricht”(4).

5.        In hoofdstuk II („Evenredige aftrek”) bepaalt artikel 173, lid 1, dat „voor goederen en diensten die door een belastingplichtige zowel worden gebruikt voor […] handelingen, waarvoor recht op aftrek bestaat, als voor handelingen waarvoor geen recht op aftrek bestaat, […] aftrek slechts [wordt] toegestaan voor het gedeelte van de btw dat evenredig is aan het bedrag van de eerstbedoelde handelingen (evenredige aftrek)”. In dat artikel is verder bepaald dat „het aftrekbare gedeelte […] overeenkomstig [de formule zoals vastgesteld in] de artikelen 174 en 175 [wordt] bepaald voor het totaal van de door de belastingplichtige verrichte handelingen”.(5)

Nationaal recht

Grondwet van de Republiek Polen

6.        Krachtens artikel 217 van de grondwet van de Republiek Polen moeten maatregelen met betrekking tot de heffing van belastingen, waaronder de vaststelling van de belastingplichtigen, de belastingtarieven en de regels voor het verlenen van belastingverminderingen en kwijtscheldingen, alsmede de categorieën belastingplichtigen die van belasting zijn vrijgesteld, bij wet worden vastgesteld.

Btw-wet

7.        Richtlijn 2006/112 is in de Poolse rechtsorde omgezet bij de Ustawa o podatku od towarów i usług (wet inzake de belasting op goederen en diensten) van 11 maart 2004, zoals gewijzigd.(6)

8.        Artikel 15, lid 6, van de btw-wet bepaalt dat overheidsorganen en hun uitvoerende diensten niet als belastingplichtigen worden beschouwd op het gebied van bij bijzondere bepalingen vastgestelde taken waarmee zij zijn belast, met uitzondering van handelingen die op grond van privaatrechtelijke overeenkomsten worden verricht.

9.        Artikel 86, lid 1, van de btw-wet is de bepaling waarbij artikel 168 van richtlijn 2006/112 in de nationale rechtsorde is omgezet. Daarin is bepaald: „Voor zover de in artikel 15 bedoelde belastingplichtigen goederen en diensten gebruiken om belastbare handelingen te verrichten, zijn zij gerechtigd om het bedrag aan voorbelasting af te trekken van het verschuldigde belastingbedrag […]” (cursivering van mij).

10.      Artikel 90, leden 1 tot en met 3, van de btw-wet vormt de omzetting van de artikelen 173 tot en met 175 van richtlijn 2006/112 voor zover deze bepalingen de evenredige aftrek van de btw regelen voor goederen en diensten die door een belastingplichtige worden gebruikt voor zowel economische activiteiten waarvoor recht op aftrek bestaat als voor activiteiten waarvoor geen recht op aftrek bestaat.

11.      Met ingang van 1 januari 2016 werden de leden 2a tot en met 2h toegevoegd aan artikel 86 van de btw-wet. Deze bepalingen bevatten een niet-uitputtende lijst van methoden die een belastingplichtige kan gebruiken voor de bepaling van het aftrekbare gedeelte van de voorbelasting op goederenleveringen en diensten die zowel voor de economische als de niet-economische activiteiten van die belastingplichtige worden gebruikt.

Feiten, procedure en de prejudiciële vraag

12.      De Związek Gmin Zagłębia Miedziowego w Polkowicach (samenwerkingsverband van gemeenten in Zagłębie Miedziowe, gevestigd te Polkowice; hierna: „samenwerkingsverband”) is een publiekrechtelijk lichaam dat door verschillende lokale overheden is belast met de uitvoering van hun wettelijke taken op het gebied van afvalbeheer in het geografische gebied waarvoor zij verantwoordelijk zijn. Voor de uitvoering van deze taken ontvangt het samenwerkingsverband een retributie voor afvalbeheer. Volgens het nationale recht wordt het samenwerkingsverband in dit verband niet als belastingplichtige beschouwd en zijn zijn activiteiten derhalve niet aan de btw onderworpen.

13.      Tussen 2013 en 2015 heeft het samenwerkingsverband bijkomende diensten tegen betaling verricht, bestaande uit het beschikbaar stellen en vervoeren van containers voor verschillende soorten afval. De verrichting van deze diensten vormt een economische activiteit in de zin van richtlijn 2006/112. Sommige van deze diensten zijn onderworpen aan verschillende btw-tarieven, terwijl andere vrijgesteld zijn van btw.

14.      In die periode heeft het samenwerkingsverband uitgaven gedaan voor lopende zaken en investeringen. Een deel van die uitgaven had betrekking op goederenleveringen en diensten in verband met zowel zijn economische als zijn niet-economische activiteiten.

15.      Het samenwerkingsverband heeft twijfels geuit over de correcte berekeningswijze van het aftrekbare gedeelte van de voorbelasting die over dergelijke goederenleveringen en diensten wordt geheven. Daarom heeft het de Szef Krajowej Administracji Skarbowej (hoofd van de nationale belastingdienst, Polen)(7) verzocht zich uit te spreken over zijn positie in het kader van de btw-regels.

16.      Op 17 oktober 2016 heeft het belastingorgaan(8) geoordeeld dat het samenwerkingsverband voor de bepaling van het aftrekbare gedeelte van de voorbelasting eerst het gedeelte van de voorbelasting in verband met zijn economische activiteit moet bepalen, namelijk de handelingen die aan de btw zijn onderworpen of van die belasting zijn vrijgesteld, en dat het vervolgens, aangezien sommige van zijn activiteiten van btw zijn vrijgesteld, de formule van artikel 90 van de btw-wet moet toepassen op het aldus verkregen bedrag. Het belastingorgaan was ook van oordeel dat het uitsluitend de verantwoordelijkheid van de belastingplichtige was om de berekeningsmethode te kiezen.

17.      Het samenwerkingsverband heeft dit besluit bij de verwijzende rechter aangevochten. Het heeft aangevoerd dat de btw-wet niet voorziet in een aanvankelijke verdeling van de voorbelasting en dat zijn recht op aftrek van deze belasting derhalve alleen onderworpen kan zijn aan de toepassing van de in artikel 90 van de btw-wet gedefinieerde formule.

18.      In dit verband merkt de verwijzende rechter op dat er ten tijde van de feiten in de nationale rechtsorde geen bepalingen bestonden die criteria of methoden bevatten voor de berekening van het aftrekbare gedeelte van de voorbelasting op goederenleveringen en diensten die op onlosmakelijk verbonden wijze worden gebruikt voor zowel de economische als de niet-economische activiteiten van een belastingplichtige. De verwijzende rechter wijst erop dat in het geval van rechtspersonen die publiekrechtelijke wettelijke taken vervullen, het ontbreken van dergelijke regels heeft geleid tot een administratieve praktijk waarbij een recht op aftrek van de volledige voorbelasting op dergelijke goederenleveringen en diensten wordt toegekend, zelfs als slechts een fractie van dergelijke goederenleveringen en diensten daadwerkelijk ten dienste staan van een economische activiteit en de overige goederenleveringen en diensten worden gebruikt voor activiteiten die buiten de werkingssfeer van richtlijn 2006/112 vallen.(9) De verwijzende rechter voegt daaraan toe dat deze praktijk is ontwikkeld op basis van het arrest van de Naczelny Sąd Administracyjny (hoogste bestuursrechter, Polen) van 24 oktober 2011(10), in samenhang met het in artikel 217 van de grondwet van de Republiek Polen neergelegde beginsel dat het recht om belastingen en rechten te heffen de exclusieve bevoegdheid van de wetgever is.

19.      Tegen deze achtergrond heeft de verwijzende rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd:

„Verzetten artikel 168, onder a), van richtlijn 2006/112/EG […] en het beginsel van de neutraliteit van de btw zich tegen een nationale praktijk waarbij een recht wordt toegekend op volledige aftrek van de voorbelasting over aangekochte goederen en diensten die worden gebruikt zowel ten behoeve van handelingen van de belastingplichtige die binnen de werkingssfeer van de btw vallen (belastbaar en vrijgesteld) als ten behoeve van handelingen die buiten de werkingssfeer van de btw vallen, aangezien in het nationale recht geen methoden en criteria zijn neergelegd voor de verdeling van de voorbelasting die over bovengenoemde soorten handelingen is betaald?”

20.      Het samenwerkingsverband, de Poolse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Ter terechtzitting van 20 september 2018 hebben al deze partijen en verweerder in de procedure voor de verwijzende rechter (het belastingorgaan) mondelinge opmerkingen gemaakt.

Voorafgaande opmerkingen

21.      Zoals ik hierboven heb uitgelegd(11), bestaat de belangrijkste wettelijke verplichting van het samenwerkingsverband in de verlening van diensten van algemeen belang. De verwijzende rechter wijst er terecht op dat dergelijke activiteiten geen economische activiteit in de zin van artikel 9 van richtlijn 2006/112 vormen en buiten de werkingssfeer van deze richtlijn vallen. Daaruit volgt dat het samenwerkingsverband overeenkomstig artikel 13 van die richtlijn in dat opzicht geen belastingplichtige is.

22.      Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat slechts een restgedeelte van de activiteiten van het samenwerkingsverband van economische aard is in de zin van artikel 9, lid 1, van richtlijn 2006/112 en dat het samenwerkingsverband bijgevolg alleen voor die activiteiten een belastingplichtige in de zin van deze richtlijn is.

23.      Het samenwerkingsverband brengt geen btw in rekening over de diensten die het verricht in het kader van zijn wettelijke opdracht van algemeen belang. Daarentegen is het verplicht btw tegen het toepasselijke tarief in rekening te brengen over de bijkomende diensten die het aan zijn klanten verleent en deze belasting bij hen te innen.

24.      De leveranciers van het samenwerkingsverband heffen voorbelasting tegen de geldende tarieven op de goederenleveringen en diensten die het samenwerkingsverband afneemt, ongeacht het doel waarvoor het die leveringen vervolgens gebruikt. Daarbij kunnen drie categorieën goederenleveringen en diensten worden onderscheiden: i) leveringen die uitsluitend worden gebruikt voor economische activiteiten; ii) leveringen die uitsluitend worden gebruikt voor wettelijke activiteiten van algemeen belang; en iii) leveringen die op onlosmakelijk verbonden wijze worden gebruikt voor beide soorten activiteiten.(12)

25.      In het hoofdgeding staat vast dat de voorbelasting op de eerste categorie goederenleveringen en diensten volledig aftrekbaar is, terwijl de voorbelasting op de tweede categorie goederenleveringen en diensten niet aftrekbaar is.

Beoordeling van de prejudiciële vraag

26.      Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de administratieve praktijk waarbij aan belastingplichtigen, zoals het samenwerkingsverband, die zowel een wettelijke activiteit van algemeen belang als een economische activiteit verrichten, het recht wordt toegekend op volledige aftrek van de voorbelasting op goederenleveringen en diensten die op onlosmakelijk verbonden wijze worden gebruikt voor zowel de economische als de niet-economische activiteiten van de belastingplichtige (de derde categorie hierboven), verenigbaar is met het Unierecht.

27.      De twijfels van de verwijzende rechter lijken voort te vloeien uit het feit dat niet alleen in de btw-wet, maar ook in richtlijn 2006/112 bepalingen in verband met deze kwestie ontbreken.

28.      Volgens vaste rechtspraak harmoniseert richtlijn 2006/112 niet de methoden of criteria die de lidstaten moeten toepassen bij de vaststelling van bepalingen voor de verdeling van de voorbelasting naargelang de onderliggende kosten worden gebruikt voor economische dan wel niet-economische activiteiten.(13)

29.      Het Hof heeft met name geoordeeld dat de in de artikelen 173 tot en met 175 van richtlijn 2006/112 vastgestelde regeling van evenredige aftrek slechts kan worden toegepast in gevallen waarin een belastingplichtige de goederen en diensten zowel gebruikt voor economische handelingen waarvoor recht op aftrek bestaat als voor economische handelingen waarvoor geen recht op aftrek bestaat.(14) Het is derhalve niet de bedoeling dat deze regeling wordt toegepast in het kader van de voorbelasting op goederenleveringen en diensten die op onlosmakelijk verbonden wijze worden gebruikt voor zowel de economische als de niet-economische activiteiten van een belastingplichtige.

30.      Uit eerbied voor de overblijvende bevoegdheid van de lidstaten en om praktische redenen in verband met de diversiteit en complexiteit van feitelijke situaties, waardoor het het Hof niet is toegestaan de ene methode of formule te verkiezen boven de andere, heeft het Hof geweigerd om in de plaats van de wetgever van de Unie en van de nationale autoriteiten een algemene methode voor de berekening van het pro rata voor economische en niet-economische activiteiten vast te stellen.(15)

31.      Bijgevolg is het de taak van de lidstaten om met eerbiediging van de beginselen die aan het gemeenschappelijke btw-stelsel ten grondslag liggen, passende methoden en criteria vast te stellen opdat de belastingplichtigen de nodige berekeningen kunnen maken.(16) Hoewel de lidstaten derhalve verplicht zijn dergelijke methoden en criteria vast te stellen, beschikken zij over een zekere beoordelingsbevoegdheid ten aanzien van deze regels(17), mits zij niet voorbijgaan aan het doel van artikel 168 van richtlijn 2006/112 en de plaats ervan binnen de btw-regeling(18).

32.      Daarom zal ik mijn beoordeling beginnen met het verkennen van de grenzen van die beoordelingsbevoegdheid. Daarbij doorloop ik verscheidene fasen: eerst zal ik onderzoeken of richtlijn 2006/112 of het beginsel van fiscale neutraliteit eraan in de weg staat dat aan een belastingplichtige het recht wordt toegekend op volledige aftrek van voorbelasting op goederenleveringen en diensten die op onlosmakelijk verbonden wijze worden gebruikt voor zowel economische als niet-economische activiteiten. Indien die vraag bevestigend moet worden beantwoord, zal ik mij buigen over de gevolgen van dat antwoord voor de beoordelingsbevoegdheid van de lidstaten en de verplichtingen van de nationale rechterlijke instanties. Tot slot zal ik onderzoeken of het samenwerkingsverband zich niettemin kan beroepen op andere bepalingen van richtlijn 2006/112 of op algemene beginselen van het Unierecht om het recht op volledige aftrek te verkrijgen.

Verzet richtlijn 2006/112 of het beginsel van fiscale neutraliteit zich tegen het recht op volledige aftrek?

33.      Om te beginnen wil ik wijzen op de basiskenmerken van de btw-regeling zoals neergelegd in richtlijn 2006/112.

34.      Het Hof heeft consequent geoordeeld dat de „wezenlijke kenmerken” van de btw de volgende zijn: i) de btw is algemeen van toepassing op handelingen (leveringen) betreffende goederen of diensten (universaliteitsbeginsel); ii) het bedrag ervan is evenredig aan de prijs die de belastingplichtige voor zijn goederen of diensten ontvangt; iii) de heffing vindt plaats in elke fase van het productie- en distributieproces, met inbegrip van de kleinhandelsfase, ongeacht het aantal handelingen dat eraan voorafging; en iv) de belastingplichtige kan de in eerdere fasen van het productie- en distributieproces voldane bedragen op de verschuldigde btw in mindering brengen, zodat die belasting daadwerkelijk telkens slechts over de in een bepaalde fase toegevoegde waarde wordt geheven en de last uiteindelijk op de consument drukt die geen recht op aftrek van voorbelasting heeft.(19) In economische termen is de btw dus een algemene, niet-cumulatieve omzetbelasting die in meerdere fasen wordt geheven.

Plaats van het recht op aftrek van voorbelasting in de gemeenschappelijke btw-regeling

35.      Volgens vaste rechtspraak van het Hof maakt het recht op aftrek van voorbelasting een integrerend deel uit van de btw-regeling en is het een basisbeginsel van het gemeenschappelijke btw-stelsel.(20)

36.      Dat recht is niet autonoom en mag dus niet op zichzelf staand worden beoordeeld.

37.      In de eerste plaats is het centrale kenmerk van de btw-regeling dat elke belastingplichtige voor rekening van de staat btw int bij zijn afnemers door de belasting te heffen over de prijs van verrichte goederenleveringen en diensten. Deze belasting op verrichte leveringen is niet de eigendom van de belastingplichtige, maar moet per definitie binnen een bepaalde termijn aan de schatkist worden overgedragen. In de tweede plaats heeft de belastingplichtige alleen het recht om de omvang van deze verplichting te beperken indien en voor zover hij vooraf aan zijn leveranciers voorbelasting heeft betaald, die zij in de prijs van hun goederenleveringen en diensten hebben inbegrepen en die zij eveneens voor rekening van de staat hebben geïnd.

38.      Hiermee wordt de essentie van het recht op aftrek van voorbelasting uit hoofde van artikel 168 van richtlijn 2006/112 samengevat. Men zou kunnen stellen dat het beginsel van belastingheffing primair is, terwijl het recht op aftrek bijkomstig van aard is.

39.      Daaruit volgt onvermijdelijk dat het recht op aftrek alleen bedoeld is om de belastingplichtige, als belastingontvanger voor rekening van de staat, te ontlasten van de btw die hij verschuldigd is of voldaan heeft in het kader van al zijn economische activiteiten. Het gemeenschappelijk btw-stelsel waarborgt dus een volstrekt neutrale fiscale belasting (beginsel van fiscale neutraliteit) van al dergelijke activiteiten, ongeacht het doel of het resultaat van die activiteiten, op voorwaarde dat zij zelf aan de btw zijn onderworpen.(21)

40.      Bovendien zijn aan dat recht enkele voorwaarden verbonden.

41.      In mijn conclusie in de zaak Stradasfalti(22) heb ik met name opgemerkt dat de uitdrukking „voor zover de goederen en diensten worden gebruikt voor belaste handelingen” in artikel 17, lid 2, van de Zesde richtlijn(23) (de voorloper van richtlijn 2006/112) een beperking van de omvang van dat recht vormt. Enkele jaren daarna heeft het Hof mijn standpunt uitdrukkelijk bevestigd door te oordelen dat uit de aanhef van artikel 168 van richtlijn 2006/112, waarin de voorwaarden voor het ontstaan van het recht op aftrek en de omvang ervan zijn vastgelegd, blijkt dat enkel de in een later stadium belaste handelingen een recht doen ontstaan op aftrek van de btw over verworven goederen en diensten die worden gebruikt om deze handelingen te verrichten.(24) Hieruit volgt dat het recht op aftrek vooronderstelt dat de belastingplichtige zelf belastbare goederenleveringen of diensten heeft verricht in het kader van zijn economische activiteit.

42.      Hieruit volgt ook dat de gebeurtenis die dat recht geeft, niet het ogenblik is waarop de voorbelasting wordt geheven, maar het ogenblik waarop de belastingplichtige de ontvangen goederenleveringen en diensten gebruikt in het kader van zijn economische activiteit. Worden goederen of diensten gebruikt voor in een later stadium belaste handelingen, dan wordt aftrek van de hierop geheven voorbelasting noodzakelijk om dubbele belasting te vermijden.(25)

43.      Het Hof heeft voorts consequent geoordeeld dat het recht op aftrek van de btw die op betrokken goederen of diensten drukt, vooronderstelt dat de voor de verwerving ervan gedane uitgaven zijn opgenomen in de prijs van de belaste handelingen in een later stadium waarvoor recht op aftrek bestaat. De btw is dus enkel aftrekbaar als er een rechtstreeks en onmiddellijk verband bestaat tussen de in de eerdere stadia verrichte handelingen en de handelingen in een later stadium die recht geven op aftrek.(26) Wanneer er geen rechtstreeks en onmiddellijk verband bestaat tussen een bepaalde handeling in een eerder stadium en een of meer in een later stadium verrichte handelingen die recht op aftrek geven, heeft de belastingplichtige recht op aftrek van de voorbelasting, mits de kosten van die handeling deel uitmaken van de algemene kosten en als zodanig deel uitmaken van de prijs van de goederenleveringen of diensten die de belastingplichtige zelf verricht. Dergelijke kosten houden immers rechtstreeks en onmiddellijk verband met de geheleeconomische activiteit van de belastingplichtige.(27)

44.      Zodra daarentegen het rechtstreekse en onmiddellijke verband tussen de in een eerder stadium gedane uitgaven en de vervolgens door de belastingplichtige verrichte economische activiteiten wordt verbroken, kan geen voorbelasting worden afgetrokken. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt duidelijk dat dit met name het geval is wanneer door een belastingplichtige verkregen goederen of diensten worden gebruikt voor vrijgestelde handelingen of handelingen die niet binnen de werkingssfeer van de btw vallen. In deze twee situaties wordt over die handelingen geen belasting in een later stadium geheven en mag bijgevolg geen voorbelasting worden afgetrokken.(28)

45.      De structuur zelf van de gemeenschappelijke btw-regeling houdt in dat de aftrek van de voorbelasting samenhangt met de inning van belasting in een later stadium.(29) Derhalve ben ik het volledig eens met advocaat-generaal Kokott dat een belastingplichtige enkel aanspraak kan maken op aftrek van de voorbelasting wanneer de handeling in een later stadium wordt belast. In het licht van de logica van richtlijn 2006/112 is een „asymmetrisch beroep” in beginsel uitgesloten.(30)

46.      Het is mij dan ook volstrekt duidelijk dat het samenwerkingsverband zich niet op richtlijn 2006/112 kan beroepen voor het verkrijgen van het recht op volledige aftrek van voorbelasting die wordt geheven op de goederenleveringen en diensten die op onlosmakelijk verbonden wijze worden verricht voor zowel zijn niet-economische als zijn economische activiteiten.

47.      Hoewel dergelijke goederenleveringen en diensten verband houden met de economische activiteit van het samenwerkingsverband, is slechts een klein gedeelte van elk van deze goederenleveringen en diensten daadwerkelijk gebruikt voor activiteiten waarover het samenwerkingsverband btw in rekening heeft gebracht.

48.      Het is duidelijk dat het aan het samenwerkingsverband moet worden toegestaan het overeenkomstige gedeelte van de voorbelasting af te trekken in overeenstemming met artikel 168, onder a), van richtlijn 2006/112. Het zou echter in strijd zijn met het bovengenoemde symmetriebeginsel indien het samenwerkingsverband ook de rest van de voorbelasting, waar geen verschuldigde btw tegenover staat, zou kunnen aftrekken.

49.      Advocaat-generaal Szpunar heeft in zijn conclusie in de zaak Český rozhlas de gevolgen van de toekenning van een dergelijk recht geanalyseerd.(31) Hij concludeerde dat dit zou ingaan tegen de logica van het gemeenschappelijk btw-stelsel en meer in het bijzonder tegen de categorische en duidelijke bewoordingen van artikel 168 van richtlijn 2006/112. Die analyse is ook hier van toepassing.

50.      Indien het samenwerkingsverband het recht zou hebben om de volledige voorbelasting af te trekken, zou dat bedrag dus noodzakelijkerwijs de verschuldigde btw met een aanzienlijke marge overschrijden. Het samenwerkingsverband zou dus recht hebben op teruggave van dat verschil krachtens artikel 183 van richtlijn 2006/112.(32) Als gevolg van deze teruggave zouden zowel zijn economische activiteit als een deel van zijn publieke activiteit volledig van btw worden vrijgesteld, ook al bevindt het samenwerkingsverband zich voor deze publieke activiteit aan het einde van de leveringsketen en wordt zijn positie krachtens artikel 13 van richtlijn 2006/112 bijgevolg gelijkgesteld met dat van een eindgebruiker. Aangezien er geen btw wordt doorberekend aan de klanten van het samenwerkingsverband in het kader van zijn wettelijke activiteit, zou het gedeelte van de goederenleveringen en diensten dat voor die activiteit wordt gebruikt, in de gehele leveringsketen onbelast blijven. Met andere woorden, dit zou een vrijstelling ratione personaetot stand brengen voor een bepaalde categorie goederenleveringen of diensten aan belastingplichtigen die zowel niet-belastbare als belastbare activiteiten verrichten. Een dergelijke uitzondering is niet voorzien in richtlijn 2006/112. Het zou ook in strijd zijn met het universaliteitsbeginsel van de btw en de logica van de btw-regeling zelf.(33)

51.      Op basis van het voorgaande kom ik tot de voorlopige conclusie dat artikel 168 van richtlijn 2006/112 zich er kennelijk tegen verzet dat aan belastingplichtigen die zowel niet-belastbare als belastbare activiteiten verrichten, het recht wordt toegekend op volledige aftrek van de voorbelasting op goederenleveringen en diensten die op onlosmakelijk verbonden wijze worden gebruikt voor beide soorten activiteiten.

Beginsel van fiscale neutraliteit

52.      In zijn opmerkingen ter ondersteuning van zijn aanspraak op volledige aftrek beroept het samenwerkingsverband zich op het beginsel van fiscale neutraliteit, dat het als een grondrecht van belastingplichtigen beschouwt. Het betoogt dat elke beperking van dit recht strikt moet worden uitgelegd.

53.      Het is waar dat het beginsel van fiscale neutraliteit inherent is aan het gemeenschappelijke btw-stelsel(34) en dat het een fundamenteel beginsel van dat stelsel is(35). De argumenten van het samenwerkingsverband overtuigen mij echter niet.

54.      Ten eerste is het zeker correct dat het beginsel van fiscale neutraliteit door de Uniewetgever bedoeld was om ter zake van de btw uitdrukking te geven aan het algemene beginsel van gelijke behandeling.(36) Laatstgenoemd beginsel heeft een grondwettelijk karakter op grond van het Unierecht, maar het beginsel van fiscale neutraliteit dient in wetgeving te worden uitgewerkt, hetgeen enkel kan geschieden door een besluit van afgeleid recht. In een dergelijke wetgevingshandeling kan het derhalve nader worden uitgewerkt.(37) Het beginsel van fiscale neutraliteit is overigens, zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, geen regel van primair recht maar een uitleggingsbeginsel dat moet worden toegepast tezamen met andere beginselen van de btw-regeling.(38) Anders dan het samenwerkingsverband beweert, kan aan dit beginsel dus geen grondrecht van belastingplichtigen worden ontleend.

55.      Ten tweede heeft het Hof geoordeeld dat het beginsel van fiscale neutraliteit niet van toepassing is op handelingen die buiten de werkingssfeer van de btw-regeling vallen. In het licht van de eenduidige beperking in de aanhef van artikel 168 van richtlijn 2006/112 is het dan ook niet toegestaan om de werkingssfeer van het recht van aftrek verder uit te breiden naar andere handelingen dan handelingen die uitsluitend worden gebruikt voor de economische activiteit van een belastingplichtige.(39)

56.      Onder het mom van een oproep tot eerbiediging van het beginsel van strikte uitlegging van uitzonderingen op het recht op aftrek draagt het samenwerkingsverband een uitlegging aan die leidt tot het opheffen van dergelijke beperkingen en die – naar mijn mening – duidelijk contra legem zijn.

57.      Als een belastingplichtige die zowel niet-belastbare als belastbare activiteiten verricht, een beroep kan doen op een recht op volledige aftrek, dan zou hij zowel voor zijn in eerdere stadia verrichte handelingen (recht op aftrek van voorbelasting) als voor zijn handelingen in een later stadium (het recht om geen btw in rekening te brengen) een voordeel verkrijgen. Uiteraard zou het economische effect van de btw daardoor niet neutraal zijn, maar positief (in zijn voordeel) worden. De positie van het samenwerkingsverband zou dus beter worden dan bij toepassing van het beginsel van fiscale neutraliteit.

58.      Het resultaat zou zijn dat een dergelijke belastingplichtige een gunstiger behandeling geniet dan andere categorieën marktdeelnemers in vergelijkbare situaties en zou dus concurrentievervalsing op de interne markt met zich meebrengen, hetgeen het beginsel van fiscale neutraliteit juist beoogt te voorkomen.(40) Het zou er ook toe leiden dat een dergelijke belastingplichtige een ongerechtvaardigd economisch voordeelgeniet ten opzichte van een eindgebruiker.(41)

59.      Indien een dergelijke uitlegging zou worden gevolgd, zou het volstaan dat een entiteit die binnen de werkingssfeer van artikel 13 van richtlijn 2006/112 valt, een economische activiteit verricht, zelfs op zeer marginale schaal – zoals bijvoorbeeld een gemeente die een frisdrankautomaat in het gemeentehuis neerzet of kerstbomen aan omwonenden verkoopt – opdat zij de voorbelasting op goederenleveringen en diensten die op onlosmakelijk verbonden wijze worden gebruikt voor zowel publieke als economische activiteiten, volledig kan aftrekken. Een dergelijk ontoelaatbaar voordeel kan niet de bedoeling zijn geweest van de Uniewetgever.

60.      Derhalve kom ik tot de voorlopige conclusie dat zowel artikel 168 van richtlijn 2006/112 als de beginselen van de gemeenschappelijke btw-regeling, met name het beginsel van fiscale neutraliteit, er duidelijk aan in de weg staan dat aan een belastingplichtige die zowel niet-belastbare als belastbare activiteiten verricht, het recht op volledige aftrek van voorbelasting wordt toegekend.

Beoordelingsbevoegdheid van de lidstaten en de verplichtingen van de nationale rechterlijke instanties

61.      Uit de voorgaande analyse volgt dat de logica en het gemeenschappelijke doel van de btw-regeling bestaat in de overeenstemming tussen de aftrek van de voorbelasting en de heffing van de belasting in een later stadium.(42) Bij de uitoefening van hun beoordelingsbevoegdheid met betrekking tot de regels voor de verdeling van de btw moeten de lidstaten, met het oog op de gelijke behandeling van verschillende categorieën belastingplichtigen en tussen belastingplichtigen die zowel niet-belastbare als belastbare activiteiten verrichten en eindgebruikers, zo veel mogelijk situaties voorkomen waarin eindgebruik niet wordt belast.(43)

Algemene verplichting om volle werking te geven aan het Unierecht

62.      In deze omstandigheden moeten de lidstaten hun beoordelingsbevoegdheid aldus uitoefenen dat wordt gewaarborgd dat de aftrek slechts mogelijk is voor het gedeelte van de voorbelasting dat verband houdt met handelingen waarvoor recht op aftrek bestaat. Zij moeten er dus op toezien dat de berekening van het pro rata van economische en niet-economische activiteiten objectief weergeeft welk gedeelte van de in een eerder stadium gemaakte kosten werkelijk toe te rekenen is aan elk van deze twee soorten activiteiten.(44)

63.      Als ik de tot 1 januari 2016 heersende situatie goed begrijp, bestond de door de verwijzende rechter beschreven administratieve praktijk in Polen in het toekennen van het recht op volledige aftrek van voorbelasting op goederenleveringen en diensten die op onlosmakelijk verbonden wijze werden gebruikt voor zowel de economische als de niet-economische activiteiten van een belastingplichtige.

64.      Een dergelijke praktijk verstoort het evenwicht tussen de aftrek van de voorbelasting en de inning van de verschuldigde btw, waardoor de hoogte van de belasting wordt beïnvloed en een ongelijke behandeling tussen de verschillende categorieën belastingplichtigen en tussen de lidstaten ontstaat, wat leidt tot concurrentievervalsing op de interne markt. Deze praktijk kan derhalve afbreuk doen aan het beginsel van de uniforme toepassing van de gemeenschappelijke btw-regeling.(45)

65.      Aangezien elke wijziging van de omvang van het recht op aftrek gevolgen heeft voor de hoogte van de belastingdruk en derhalve in alle lidstaten op dezelfde wijze moet worden toegepast, heeft deze praktijk gevolgen voor de essentie van de werking van de gemeenschappelijke btw-regeling.(46) Overweging 39 van richtlijn 2006/112, waarin staat dat „de berekening van het pro rata voor de toepassing van de aftrek […] in alle lidstaten op overeenkomstige wijze [moet] geschieden”, bevestigt dat dit inderdaad de bedoeling van de Uniewetgever was.

66.      Bovendien zijn de eigen middelen van de Unie overeenkomstig artikel 2, lid 1, onder b), van besluit 2007/436/EG(47) onder meer gebaseerd op de btw.(48) Hieruit volgt dat er een rechtstreeks verband bestaat tussen de inning van de ontvangsten uit de btw en de beschikbaarheid van de overeenkomstige middelen voor de Uniebegroting. Elke tekortkoming op het gebied van de inning van de btw, in het bijzonder door de omvang van het recht op aftrek van de voorbelasting uit te breiden, tast de belastinggrondslag aan en leidt derhalve tot een verlaging van de middelen voor de Uniebegroting. Om te verzekeren dat de financiële belangen van de Unie overeenkomstig artikel 325 VWEU worden beschermd, moeten de lidstaten de nodige maatregelen te nemen om te waarborgen dat de btw daadwerkelijk en volledig wordt geïnd op hun grondgebied.(49)

67.      Hieruit volgt dat de toepassing van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale praktijk duidelijk in strijd is met het doel en de grondbeginselen van het bij richtlijn 2006/112 ingevoerde gemeenschappelijke btw-stelsel, de doeltreffendheid ervan zou kunnen belemmeren en aldus de financiële belangen van de Unie zou kunnen schaden.

68.      Hoewel de lidstaten overeenkomstig artikel 288 VWEU vrij zijn in de keuze van de toe te passen methode van verdeling van de aftrekbare btw, moeten zij er niettemin voor zorgen dat de omvang van het recht op aftrek overeenstemt met die in richtlijn 2006/112. In dat opzicht genieten zij geen enkele beoordelingsbevoegdheid.(50)

69.      In dergelijke omstandigheden staat het in de eerste plaats aan de nationale wetgever om de nodige maatregelen te nemen om aan die verplichtingen te voldoen.(51)

70.      Uit de verwijzingsbeslissing begrijp ik dat de Poolse wetgever de btw-wet met ingang van 1 januari 2016 heeft gewijzigd en dat deze wijziging een einde heeft gemaakt aan de administratieve praktijk om het recht toe te kennen op volledige aftrek van voorbelasting op goederenleveringen en diensten die op onlosmakelijk verbonden wijze worden gebruikt voor zowel de economische als de niet-economische activiteiten van een belastingplichtige.(52)

71.      De procedure voor de verwijzende rechter betreft echter de periode tussen 2013 en 2015. Het staat derhalve aan de verwijzende rechter om ook in die periode volle werking te geven aan richtlijn 2006/112 door de toepasselijke wetgeving zo veel mogelijk uit te leggen in het licht van artikel 168, onder a), van die richtlijn zoals uitgelegd door het Hof of, in voorkomend geval, door die wetgeving buiten toepassing te laten.(53) Wanneer het nationale recht het door de daarin erkende uitleggingsmethoden in die context mogelijk maakt om een bepaling van de nationale rechtsorde aldus uit te leggen dat een conflict met een andere bepaling van nationaal recht wordt vermeden of om met dit doel de strekking van die bepaling te beperken door haar slechts toe te passen voor zover zij met die andere bepaling verenigbaar is, is de rechter verplicht dezelfde methoden te gebruiken om het door de richtlijn beoogde resultaat te bereiken.(54) Het spreekt vanzelf dat de verwijzende rechter uit hoofde van deze verplichtingen niet gehouden moet zijn een beroep te doen op een uitlegging contra legem van de toepasselijke nationale bepalingen.(55)

72.      In dit verband heeft het Hof ook geoordeeld dat het vereiste van Unierechtconforme uitlegging voor de nationale rechterlijke instanties de verplichting inhoudt om in voorkomend geval om te gaan wanneer hun vaste rechtspraak berust op een met de doelstellingen van een richtlijn onverenigbare uitlegging van het nationale recht. Bijgevolg kan een nationale rechterlijke instantie niet op goede gronden oordelen dat zij de betrokken nationale bepaling niet in overeenstemming met het Unierecht kan uitleggen op de enkele grond dat deze bepaling tot dan toe steeds is uitgelegd op een wijze die onverenigbaar is met het Unierecht.(56)

73.      Gelet op een en ander concludeer ik dat richtlijn 2006/112 in beginsel aldus moet worden uitgelegd dat een nationale rechter in een procedure betreffende een belastingplichtige als het samenwerkingsverband zijn nationale recht zo veel mogelijk moet uitleggen op een wijze die garandeert dat de aftrek alleen wordt toegepast op het gedeelte van de voorbelasting dat objectief weergeeft in welke mate de in een eerder stadium opgelopen kosten zijn gemaakt ten behoeve van de economische activiteit van die belastingplichtige.

Uitzondering op grond van algemene beginselen en grondrechten

74.      Aangezien de bij de verwijzende rechter aanhangige zaak betrekking heeft op de tenuitvoerlegging van, met name, artikel 168 van richtlijn 2006/112 en dus op de toepassing van het Unierecht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie(57), moet de verwijzende rechter zich er ook van vergewissen dat de door het Handvest gewaarborgde grondrechten van de belastingplichtigen in het hoofdgeding worden geëerbiedigd. Deze rechten mogen niet zomaar ter zijde worden geschoven door de verplichting om een doeltreffende inning van de eigen middelen van de Unie te waarborgen.(58)

75.      Anders gezegd, het beginsel dat het nationale recht in overeenstemming met het Unierecht moet worden uitgelegd, vindt zijn begrenzing wanneer de toepassing ervan op de feiten in het hoofdgeding zou leiden tot een schending van de in het Handvest verankerde grondrechten of de algemene beginselen van het Unierecht.(59) Daarbij is het van belang dat het Hof heeft geoordeeld dat de verplichting om die uitlegging toe te passen, komt te vervallen indien een nationale rechter ervan overtuigd is dat een dergelijke uitlegging tot een schending van die rechten of beginselen zou leiden, zelfs indien de naleving van die verplichting voor het overige een met het Unierecht onverenigbare nationale situatie zou kunnen verhelpen.(60)

76.      In het navolgende zal ik daarom onderzoeken of de verplichting om die uitlegging in het hoofdgeding toe te passen, kan leiden tot een schending van een grondrecht of een algemeen beginsel van het Unierecht. Daartoe zal ik eerst de desbetreffende grondrechten of algemene beginselen vaststellen en zal ik mij vervolgens buigen over de gevolgen van de toepassing van de uitlegging van het hierboven uiteengezette Unierecht op de feiten in het hoofdgeding.

77.      Het samenwerkingsverband voert aan dat niet alleen uit het Poolse recht, maar ook uit het Unierecht volgt dat geen enkele berekeningsmethode op hem kan worden toegepast waardoor zijn recht op volledige aftrek van voorbelasting wordt aangetast, tenzij die methode uitdrukkelijk bij wet is vastgesteld.

78.      Ik ben bereid de stelling te aanvaarden dat het beginsel dat geen belasting kan worden geheven tenzij die bij wet is vastgesteld (met andere woorden het fiscale legaliteitsbeginsel: nullum tributum sine lege) deel uitmaakt van de rechtsorde van de Unie. In de context van het belastingrecht kan het worden beschouwd als een specifieke uitdrukking van de vrijheid van ondernemerschap, het grondrecht op eigendom en het algemene beginsel van rechtszekerheid.

79.      Desalniettemin denk ik niet dat het samenwerkingsverband in het hoofdgeding zich met succes op het Unierecht kan beroepen teneinde aanspraak te maken op een recht op volledige aftrek van de voorbelasting op goederenleveringen en diensten die op onlosmakelijk verbonden wijze zijn gebruikt voor economische en niet-economische activiteiten. Zoals ik hieronder zal aantonen, heeft het fiscale legaliteitsbeginsel krachtens het Unierecht betrekking op het recht van de lidstaat om belastingen te heffen, terwijl de zaak in het hoofdgeding slechts betrekking heeft op de methode voor de berekening van het bedrag van de verschuldigde belasting.

80.      Om te beginnen zal ik de werkingssfeer van het fiscale legaliteitsbeginsel in het kader van het Unierecht analyseren. Gelet op artikel 6, lid 3, VEU(61) en artikel 52, lid 3, van het Handvest(62) doe ik dat eerst onder verwijzing naar het EVRM en vervolgens onder verwijzing naar de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten.

Onderzoek in het licht van het EVRM

81.      Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: „EHRM”) heeft het fiscale legaliteitsbeginsel in het kader van artikel 1 van het Eerste protocol vastgesteld.(63) Dat artikel bepaalt dat „[a]an niemand […] zijn eigendom [zal] worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht”, zonder dat dit „op [enige] wijze het recht [aantast], dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren”.

82.      Het EHRM heeft met name geoordeeld dat een belasting een inbreuk vormt op het recht op ongestoord genot van eigendom en dus binnen de werkingssfeer van artikel 1 van het Eerste protocol valt.(64) Het heeft erkend dat de verdragsluitende staten een „ruime beoordelingsmarge” toekomt in belastingzaken(65) en dat zij „een zekere mate van aanvullende achting en vrijheid moeten krijgen bij de uitoefening van hun fiscale taken in het kader van de rechtmatigheidstoets”.(66) Voorts heeft het EHRM geoordeeld dat deze toets beperkt blijft tot de verificatie of de belasting „in overeenstemming is met het nationale recht en of het recht zelf van voldoende kwaliteit is om een verzoeker in staat te stellen de gevolgen van zijn gedrag te voorzien”, hetgeen vereist dat „de toepasselijke bepalingen van nationaal recht voldoende toegankelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn”.(67)

83.      Het begrip „wet” in de zin van artikel 1 van het Eerste protocol verwijst naar hetzelfde concept elders in het EVRM.(68) Het heeft dus een autonome, ruime draagwijdte die niet beperkt is tot door de wetgever vastgestelde wetgevende handelingen. Het begrip omvat grondwetten, gewone wetten in strikte zin, secundaire wetgeving en internationale verdragen waarbij een verdragsluitende staat partij is.(69)

84.      Van belang is dat rechtspraak moet worden geacht binnen de werkingssfeer van het begrip „wet” in de zin van artikel 1 van het Eerste protocol te vallen.(70) Daaruit volgt dat „duidelijke, consequente en openbaar beschikbare rechtspraak als grondslag voldoende kan zijn voor een ,wettige’ inmenging in de door het EVRM gewaarborgde rechten, wanneer die rechtspraak is gebaseerd op een redelijke uitlegging van de primaire wetgeving”.(71)

85.      Ten slotte heeft het EHRM erkend dat het objectief onmogelijk is om absolute nauwkeurigheid te bereiken bij het opstellen van wetten, in het bijzonder op het gebied van belastingen. Bijgevolg zijn veel wetten onvermijdelijk in algemene bewoordingen opgesteld en moeten uitlegging en toepassing ervan aan de praktijk worden overgelaten.(72)

86.      Hieruit volgt dat het legaliteitsbeginsel van artikel 1 van het Eerste protocol impliceert dat de wezenlijke elementen van de belasting bij wet of in de rechtspraak moeten zijn vastgesteld, terwijl een dergelijk vereiste niet bestaat met betrekking tot bepaalde andere, secundaire elementen die de omvang van de belastingverplichting bepalen.

Onderzoek in het licht van de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten

87.      Het fiscale legaliteitsbeginsel lijkt in de meeste lidstaten te worden erkend. In sommige lidstaten maakt het deel uit van een lange constitutionele traditie.(73) In de meeste lidstaten is dat beginsel expliciet vastgelegd in een handeling van grondwettelijke rang, terwijl het in andere landen is afgeleid van het grondwettelijke beginsel van de rechtsstaat.(74)

88.      In de grondwetten van de lidstaten is dit beginsel normaliter in zeer algemene bewoordingen vastgelegd(75), waardoor de uitlegging ervan aan de grondwettelijke hoven en de gewone rechters wordt gelaten. Verscheidene lidstaten specificeren echter de elementen die bij wet moeten worden vastgesteld. Dat is met name het geval in Frankrijk(76), Griekenland(77), Portugal(78) en Polen(79).

89.      Uit een gedetailleerde analyse van de wetgeving en de rechtspraak van een doorsnede van elf lidstaten(80) blijkt dat de constitutionele tradities van die lidstaten overeenstemmen in de zin dat zij vereisen dat alle wezenlijke elementen die inherent zijn aan belastingheffing bij wet worden vastgesteld. In acht van de elf lidstaten worden de volgende elementen als wezenlijk beschouwd: de vaststelling van de belastingplichtige, het belastbare feit dat aanleiding geeft tot belastingheffing, de grondslag voor de vaststelling van de belastingschuld, het belastingtarief en de procedurele waarborgen voor belastingplichtigen.(81)

90.      Slechts enkele lidstaten beschouwen bepaalde bijkomende elementen als wezenlijk. Deze bijkomende elementen omvatten de vaststelling van de ontvanger van de belasting (Estland), de betalingsprocedures (Polen en Estland), de termijnen waarbinnen de belasting verschuldigd wordt (Estland), de regels voor het toekennen van belastingverminderingen en kwijtscheldingen, samen met de categorieën belastingplichtigen die van belasting zijn vrijgesteld (Polen en Griekenland) en de procedures voor betaling en inning van de belasting en de vaststelling van boetes en sancties (Portugal).

91.      Bovendien lijkt het in die lidstaten algemeen aanvaard te zijn dat het weliswaar objectief onmogelijk is om alle regels betreffende een belasting in een wet vast te leggen, maar de wet de belastingplichtige de mogelijkheid moet bieden om het bedrag van de verschuldigde belasting vooraf te kennen en te berekenen.

92.      Zo lijkt de Duitse grondwettelijke orde te vereisen dat de fiscale wetgeving een belastingplichtige in staat stelt de verschuldigde belasting te berekenen, maar er is geen gedetailleerd materiaal vereist om de belastingverplichting met rekenkundige precisie te berekenen. Het volstaat dat de wetgeving een belastingplichtige in staat stelt te anticiperen op de omvang van de belastingdruk, zodat hij zijn gedrag kan aanpassen. Evenzo lijkt het legaliteitsbeginsel in Portugal niet het strikte vereiste op te leggen dat de toepasselijke wetgeving de belastingplichtige de elementen verschaft die nodig zijn om het exacte bedrag van de verschuldigde belasting zonder enige twijfel te berekenen. Het is echter noodzakelijk dat de belastingdruk – in het licht van de wezenlijke elementen die bij wet zijn vastgelegd – kwantificeerbaar en, tot op zekere hoogte, voorspelbaar en berekenbaar is. Ook in Griekenland lijkt het erop dat de methode voor de berekening van de inkomsten met het oog op de belastingheffing niet wordt beschouwd als een van de constitutieve elementen van de belasting.

93.      Wat de inhoud van het begrip „wet” betreft, lijkt het in die lidstaten algemeen aanvaard te zijn dat een belasting in beginsel moet worden vastgesteld in een juridisch bindende handeling van algemene strekking die door de wetgever is aangenomen en naar behoren is bekendgemaakt. De wetgeving zelf kan in verschillende lidstaten evenwel worden aangevuld met secundaire instrumenten die door de uitvoerende macht worden aangenomen in het kader van de bevoegdheden die specifiek aan haar zijn gedelegeerd(82) of in het kader van haar algemene bevoegdheid(83). In verscheidene andere lidstaten lijken bepaalde specifieke elementen – die meestal van technische aard zijn – door de bevoegde autoriteiten te worden vastgesteld door middel van niet-bindende fiscale rulings of aanbevelingen.(84)

94.      Een ander gemeenschappelijk kenmerk van deze elf lidstaten lijkt het vereiste van nauwkeurigheid, duidelijkheid en voorzienbaarheid van de belastingwetgeving te zijn.(85) Het is dus mogelijk verboden om de belastingwetgeving naar analogie toe te passen en in geval van twijfel geldt het vereiste dat de wetgeving in het voordeel van de belastingplichtige wordt uitgelegd.(86)

95.      In verschillende lidstaten die ik heb onderzocht, zoals in Polen, lijken er geen specifieke regels te bestaan voor de verdeling van de voorbelasting door belastingplichtigen die zowel niet-belastbare als belastbare activiteiten verrichten.(87)

96.      In Nederland(88), Zweden(89) en het Verenigd Koninkrijk is het ontbreken van dergelijke wetgeving verholpen door middel van secundaire rechtshandelingen van de bevoegde belastingautoriteiten. In deze drie lidstaten lijken belastingplichtigen algemeen verplicht te zijn om een passende methode van verdeling te kiezen en toe te passen, onder voorbehoud van toezicht door de bevoegde autoriteiten.

97.      Zo heeft Her Majesty’s Revenue and Customs Commissioners (de centrale belastingautoriteit) in het Verenigd Koninkrijk op grond van artikel 26, lid 3, van de Value Added Tax Act 1994 (wet op de btw) wettelijke instrumenten ingevoerd met voorbeelden van criteria en methoden van verdeling.(90) Bovendien kan deze autoriteit overeenkomstig Section 102ZA, lid 1, van die wet een door een belastingplichtige voorgestelde methode goedkeuren of een andere, meer geschikte methode aanwijzen.

98.      De praktijk van de rechterlijke instanties in die lidstaat lijkt mij te bevestigen dat de keuze van een methode die een billijke en redelijke verdeling van de voorbelasting waarborgt bij gebreke van een bindend criterium of een bindende methode bij de belastingplichtige ligt en afhankelijk is van zijn specifieke omstandigheden. Ook lijkt het aanvaard dat het recht op volledige aftrek van de voorbelasting over handelingen die op onlosmakelijk verbonden wijze worden gebruikt voor niet-economische en economische activiteiten, in strijd is met het beginsel van fiscale neutraliteit.

99.      In Duitsland worden de regels voor de omzetting van de artikelen 173 en 174 van richtlijn 2006/112 in de Duitse rechtsorde kennelijk geacht van overeenkomstige toepassing te zijn op de vaststelling van het aftrekbare gedeelte van de voorbelasting op handelingen die op onlosmakelijk verbonden wijze worden gebruikt voor niet-economische en economische activiteiten.

100. Interessant genoeg heeft de Nejvyšší správní soud (hoogste bestuursrechter, Tsjechië) in Tsjechië zich op het arrest van het Hof in de zaak Český rozhlas(91) en op de conclusie van advocaat-generaal Szpunar in die zaak(92) beroepen om korte metten te maken met het argument van verzoeker dat hij recht had op volledige aftrek, aangezien de toepasselijke wetgeving niet voorzag in een methode voor de verdeling van de voorbelasting. De Nejvyšší správní soud lijkt van oordeel te zijn dat de verzoeker verplicht was de meest geschikte methode te kiezen en het aftrekbare gedeelte van de voorbelasting zelf te berekenen.(93)

101. Uit deze doorsnede blijkt dat de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten, net als de rechtspraak van het EHRM over artikel 1 van het Eerste protocol, vereisen dat de wezenlijke elementen van een belasting op een voldoende duidelijke, nauwkeurige en voorzienbare wijze bij wet worden vastgesteld, maar geen verplichting inhouden om alle details uitputtend te regelen.

102. Met uitzondering van de in de punten 96 tot en met 100 besproken elementen ben ik niet op de hoogte van maatregelen of besluiten in de overige lidstaten die betrekking hebben op de methode van verdeling van het aftrekbare gedeelte van de voorbelasting op goederenleveringen en diensten die op onlosmakelijk verbonden wijze worden gebruikt voor niet-economische en economische activiteiten, of die in de weg staan aan beperkingen van het recht op aftrek van deze belasting op grond dat in het nationale belastingrecht geen methode of criteria voor de berekening van het bedrag van de verschuldigde belasting zijn vastgesteld. Vanuit dat oogpunt lijkt de in de verwijzingsbeslissing beschreven administratieve praktijk een uitzondering te zijn.

Onderzoek in het licht van het Handvest en de algemene beginselen van het Unierecht

103. Artikel 16 van het Handvest erkent de vrijheid van ondernemerschap „overeenkomstig het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken”. Overeenkomstig artikel 17, lid 1, van het Handvest „[heeft] [e]enieder […] het recht de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen, in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken”. Deze bepaling bepaalt voorts dat „[n]iemand […] zijn eigendom [mag] worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed” en dat „[h]et gebruik van de goederen […] bij wet [kan] worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist”.

104. Voor zover de verplichting van de belastingplichtige kan worden gezien als een loutere overdracht aan de schatkist van de btw die hij voor rekening van die staat bij zijn klanten heeft geïnd, is het recht op eigendom irrelevant. De bepalingen van het Handvest die bedoeld zijn om dat recht te beschermen, zijn echter wel relevant voor de omvang van het recht op aftrek van voorbelasting.(94)

105. Het Hof heeft steeds geoordeeld dat het eigendomsrecht en de vrijheid om een economische activiteit uit te oefenen geen absolute gelding hebben. De uitoefening ervan kan aan beperkingen worden onderworpen die hun rechtvaardiging vinden in doelstellingen van algemeen belang, mits deze beperkingen werkelijk beantwoorden aan die doelstellingen van algemeen belang en gelet op het nagestreefde doel niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast. Wat in het bijzonder de vrijheid om een economische activiteit uit te oefenen betreft, heeft het Hof geoordeeld dat, gelet op de bewoordingen van artikel 16 van het Handvest, die zich onderscheiden van die van de andere fundamentele vrijheden in titel II daarvan maar wel dicht bij de bewoordingen van een aantal bepalingen van titel IV van het Handvest liggen, door de overheid op een groot aantal wijzen in die vrijheid kan worden ingegrepen. Met dit overheidsingrijpen kunnen, in het algemeen belang, beperkingen aan de uitoefening van een economische activiteit worden gesteld.(95)

106. Bovendien is het beginsel van rechtszekerheid ook in de huidige context relevant. Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist dat beginsel dat rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn, in het bijzonder wanneer die regels nadelig kunnen werken voor particulieren en ondernemingen.(96) Het rechtszekerheidsbeginsel is overigens in het bijzonder een dwingend vereiste in het geval van een regeling die financiële consequenties kan hebben, teneinde de belanghebbenden in staat te stellen de omvang van hun verplichtingen nauwkeurig te kennen.(97) Tot slot verzet het rechtszekerheidsbeginsel zich ertegen dat een nationale wetgever een regeling die onder het Unierecht valt reeds laat ingaan vóór de publicatie ervan, behoudens uitzonderlijke omstandigheden die worden gerechtvaardigd door een doel van algemeen belang (verbod van terugwerkende kracht).(98)

Voorlopige conclusie over de betekenis van het fiscale legaliteitsbeginsel

107. Ik benadruk dat het vaststellen van de beschermingsnorm uit hoofde van het Unierecht in het licht van de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten en van het Handvest geen exacte wetenschap is.

108. Of een bepaalde belasting in overeenstemming is met de beschermingsnorm die voortvloeit uit het aldus uitgelegde fiscale legaliteitsbeginsel, kan slechts per geval worden beoordeeld, waarbij de positie van een belastingplichtige in de betrokken rechtsorde in zijn geheel als referentiepunt wordt genomen. Mijns inziens moet het Hof derhalve de verleiding weerstaan om in zijn arrest een uitputtende lijst op te nemen van de definiërende elementen van een belasting die bij wet moeten worden vastgesteld.

109. Tegelijkertijd ben ik het ermee eens dat er bepaalde gemeenschappelijke parameters voor de naleving van dat beginsel moeten worden vastgesteld. Voor zover ik heb kunnen nagaan, verschilt de beschermingsnorm in de context van de belastingheffing enigszins in de hierboven onderzochte lidstaten. Naar mijn mening zijn deze verschillen in de vereiste mate van volledigheid of nauwkeurigheid slechts een weerspiegeling van het feit dat de verschillende lidstaten verschillende middelen aanwenden om tot een gemeenschappelijk resultaat te komen. Volgens mij is er geen reden om aan te nemen dat de situatie in de overige lidstaten anders is.

110. Ik ben van mening dat algemeen gesproken alle wezenlijke elementen die de inhoudelijke kenmerken van een belasting definiëren, ondubbelzinnig in de toepasselijke bepalingen moeten worden vastgelegd. In dit geval gaat het om de elementen die direct of indirect van invloed zijn op de omvang van de verplichting van de belastingplichtige om de voorbelasting aan te geven. De aan de orde zijnde belasting is genoegzaam bij wet vastgesteld wanneer de toepasselijke regels, in hun geheel beschouwd, de belastingplichtige in staat stellen het bedrag van de verschuldigde belasting te voorzien en te berekenen, en het tijdstip te bepalen waarop de belasting moet worden betaald.

111. Daarentegen ben ik het er niet mee eens dat het loutere ontbreken in de toepasselijke bepalingen van een bijkomend element dat geen enkel dergelijk effect kan hebben, op zich een schending van het fiscale legaliteitsbeginsel inhoudt.

112. Zo is het ontbreken van een methode voor de berekening van het bedrag van de verschuldigde belasting op zich niet nadelig voor de rechten van een belastingplichtige, wanneer toepasselijke bepalingen voor het overige een reeks parameters bevatten die deze persoon in staat stellen dit bedrag te voorzien en te berekenen.(99) In dezelfde geest geldt ook het volgende: indien een bepaalde situatie niet uitputtend is geregeld, heeft het loutere feit dat de belastingplichtige een van de verschillende mogelijke gedragslijnen moet kiezen binnen de beoordelingsmarge die de lidstaat heeft besloten hem toe te kennen, op zich geen negatieve gevolgen voor zijn rechten, tenzij de omvang van zijn belastingverplichting daardoor wordt uitgebreid.

113. Indien de toepassing van een nieuw ingevoerd vereiste of nieuw ingevoerde formaliteit daarentegen met terugwerkende kracht leidt tot een verhoging van het bedrag van de verschuldigde belasting, voldoet dat duidelijk niet aan de hierboven uiteengezette beschermingsnorm, ongeacht hoe bijkomstig of onbeduidend het vereiste of de formaliteit in kwestie is. Dat is echter niet het geval bij artikel 168 van richtlijn 2006/112, dat – in het licht van de vaste rechtspraak van het Hof – de omvang van het recht op aftrek van voorbelasting ondubbelzinnig definieert.(100)

114. Kortom, voor zover relevant ben ik van mening dat de volgende elementen moeten worden beschouwd als deel uitmakend van de gemeenschappelijke functionele beschermingsnorm: een belasting moet vooraf worden vastgesteld in juridisch bindende regels die voor belastingplichtigen toegankelijk zijn op een wijze die voldoende duidelijk, nauwkeurig en uitputtend is zodat de betrokken belastingplichtige het bedrag van de op een bepaald ogenblik verschuldigde belasting kan voorzien en berekenen op basis van de teksten en gegevens die voor hem beschikbaar of toegankelijk zijn. Bijgevolg kunnen deze regels de belastingdruk niet met terugwerkende kracht opleggen of verhogen.

115. Derhalve concludeer ik dat deze norm met name inhoudt dat de bevoegde belastingautoriteiten, bij gebreke van een methode voor de berekening van het verschuldigde belastingbedrag, de betrokken belastingplichtige moeten toestaan zich te beroepen op een methode van zijn keuze, op voorwaarde dat deze methode, gelet op de aard van de uitgeoefende economische activiteit, objectief weergeeft in welke mate de in een eerder stadium opgelopen kosten zijn gemaakt ten behoeve van economische activiteiten en is gebaseerd op objectieve criteria en betrouwbare gegevens, en de bevoegde autoriteit aan de hand ervan de juistheid van de toepassing ervan kan controleren.

Kan het samenwerkingsverband zich beroepen op het algemene fiscale legaliteitsbeginsel om aanspraak te maken op een recht op volledige aftrek?

116. Overeenkomstig de bovengenoemde rechtspraak(101) staat het uitsluitend aan de verwijzende rechter om na te gaan of de toepassing van het Unierecht in het hoofdgeding tot een schending van de algemene beginselen van het Unierecht leidt. Niettemin is het Hof in de prejudiciële procedure uitsluitend bevoegd om deze rechter alle uitleggingsgegevens betreffende het Unierecht te geven om hem in staat te stellen die overeenstemming te toetsen.(102)

117. Met die doelstelling voor ogen zal ik nu verschillende elementen schetsen die de verwijzende rechter relevant kan achten bij de analyse van de gevolgen van de toepassing van het fiscale legaliteitsbeginsel – gezien in het licht van het EVRM, de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten en het Handvest – op de feiten in het hoofdgeding.

Positie van het samenwerkingsverband naar Pools recht

118. Uit de toelichting van de verwijzende rechter en de mondelinge opmerkingen blijkt duidelijk dat de btw-wet ten tijde van de feiten, dat wil zeggen tot 1 januari 2016, niet voorzag in een methode of criteria voor de berekening van het aftrekbare gedeelte van de voorbelasting op goederenleveringen en diensten die op onlosmakelijk verbonden wijze worden gebruikt voor zowel de economische als de niet-economische activiteiten van een belastingplichtige.

119. Alle deelnemers aan de terechtzitting waren het erover eens dat de in artikel 86, lid 1, van de btw-wet gebruikte termen nauw aansluiten bij artikel 168 van richtlijn 2006/112. Eerstgenoemde bepaling bevat met name de uitdrukking „voor zover”, die mijns inziens duidelijk de omvang van het recht op aftrek lijkt te omschrijven, waarbij het recht op aftrek wordt beperkt tot de voorbelasting die strikt overeenkomt met de goederenleveringen en diensten die worden gebruikt voor belastbare activiteiten. Niets in het dossier voor het Hof wijst erop dat deze eerste bepaling anders moet worden uitgelegd dan de tweede.(103)

120. De volgende elementen kunnen in dit verband van belang zijn:

121. In de eerste plaats hebben de raadslieden van Polen en het belastingorgaan ter terechtzitting bevestigd – zonder dat dit door het samenwerkingsverband is tegengesproken – dat de algemene verplichting om het bedrag van de verschuldigde belasting te berekenen en aan te geven en deze belasting binnen een bepaalde termijn te betalen, in beginsel berust bij de belastingplichtige.(104)

122. In de tweede plaats waren de deelnemers het er in hun pleidooien over eens dat belastingplichtigen, zoals het samenwerkingsverband, naar Pools recht onderworpen zijn aan zeer gedetailleerde regels inzake het voeren van een boekhouding met het oog op het toezicht op de begroting en de overheidsfinanciën, die onder meer de verplichting inhouden om alle handelingen te registreren, met inbegrip van de handelingen die relevant zijn voor de btw.

123. In dat verband heeft de raadsman van het samenwerkingsverband betoogd dat de bepaling van het bedrag aan aftrekbare voorbelasting bij gebreke van een bij wet vastgestelde methode zeer complex en omslachtig is, terwijl de raadsman van het belastingorgaan erop heeft gehamerd – ook hier weer zonder door de andere deelnemers te zijn tegengesproken – dat overheidsorganen zoals het samenwerkingsverband in een veel betere positie verkeren om de nodige berekeningen te maken dan de belastingautoriteiten zelf.

124. In de derde plaats hebben de deelnemers in hun pleidooien bevestigd dat een belastingplichtige die twijfels heeft over de juiste uitlegging van de toepasselijke bepalingen, het recht heeft om bij de autoriteiten een individuele interpretatie van het belastingrecht aan te vragen en te verkrijgen, waarin zijn specifieke situatie wordt beoordeeld en waarin wordt aangegeven hoe de wet moet worden toegepast.(105) De raadsman van het belastingorgaan heeft bevestigd dat een aantal andere belastingplichtigen in een vergelijkbare situatie, net als het samenwerkingsverband in het hoofdgeding, een beroep op die procedure heeft gedaan en een dergelijke individuele interpretatie heeft verkregen met betrekking tot het aftrekbare gedeelte van de voorbelasting.

125. In de vierde plaats heeft de raadsman van het belastingorgaan ter terechtzitting uitgelegd dat belastingplichtigen zowel vóór 1 januari 2016 als na die datum vrij waren om een methode naar keuze toe te passen voor de verdeling van de btw. Daarbij werd verklaard dat de bevoegde autoriteit zich alleen tegen deze keuze kan verzetten indien deze methode niet geschikt is in die zin dat zij niet objectief weergeeft in welke mate de voorbelasting is gebruikt voor de handelingen van een belastingplichtige die een recht op aftrek doen ontstaan. Hij heeft ook bevestigd dat het recht op aftrek niet kan worden geweigerd op de enkele grond dat de overheid het niet eens is met de door de belastingplichtige gehanteerde methode. Geen van deze verklaringen is tegengesproken door de raadsman van het samenwerkingsverband.

126. Naar ik heb begrepen hebben de bovengenoemde bepalingen en omstandigheden het gecombineerde effect dat alle wezenlijke elementen van de btw die van invloed waren op het verschuldigde btw-bedrag (tributum) ten tijde van de feiten bij wet (lex) waren vastgesteld op zodanige wijze dat belastingplichtigen de nodige berekeningen konden uitvoeren en het verschuldigde btw-bedrag konden aangeven op basis van de documenten en andere gegevens waarover zij beschikten.

127. Tegen deze achtergrond lijkt de huidige methode voor de berekening van het aftrekbare gedeelte van de voorbelasting slechts een van de technische middelen die de belastingplichtige onvermijdelijk moet toepassen om de omvang van zijn recht op aftrek correct te bepalen, voor zover hij inderdaad besluit een beroep te doen op dat recht. De – ten tijde van de feiten impliciete – noodzaak om een passende methode te kiezen, lijkt een duidelijk uitvloeisel van dat recht, en geen autonome, aanvullende verplichting die specifiek bij wet zou moeten worden vastgesteld.(106)

128. Rekening houdend met de mogelijkheid voor het samenwerkingsverband om een individuele interpretatie van het belastingrecht te verkrijgen, lijkt het ontbreken van een specifieke methode in de toepasselijke bepalingen zijn beroep op het recht op aftrek niet onmogelijk of uiterst moeilijk te hebben gemaakt of te hebben geleid tot een onoverkomelijke onzekerheid over de omvang van zijn verplichtingen ten aanzien van de schatkist.

129. Uit de pleidooien blijkt veeleer dat het, gezien de grote verscheidenheid aan mogelijke feitelijke situaties, optimistisch en wellicht objectief te veeleisend zou zijn om van de nationale wetgever te verwachten dat hij alle technische aspecten van het gedrag van een belastingplichtige met het oog op belastingheffing uitputtend regelt.(107) Deze conclusie is volstrekt in overeenstemming met de rechtspraak van het EHRM en de situatie in andere lidstaten.(108)

130. Derhalve ben ik van mening dat de wetgeving die ten tijde van de feiten van toepassing was op het samenwerkingsverband geen leemte bevatte in de definitie van de belasting.

Afsluitende opmerkingen

131. De bovenstaande overwegingen lijken mij alle door het samenwerkingsverband aangevoerde argumenten te ontkrachten. Uitgaande van de hierboven uiteengezette beschermingsnorm(109) kan er in het hoofdgeding geen sprake zijn van schending van een grondrecht of een algemeen beginsel van het Unierecht als gevolg van de uitlegging van de toepasselijke regels in overeenstemming met richtlijn 2006/112, zoals consequent uitgelegd door het Hof.(110)

132. Deze uitlegging lijkt met name niet te leiden tot rechtsonzekerheid of de toepassing met terugwerkende kracht van nieuwe verplichtingen die niet bij wet zijn vastgesteld. Aangezien alle constitutieve elementen van de belasting (tributum) ten tijde van de feiten bij wet waren vastgesteld, lijkt deze uitlegging er evenmin toe te leiden dat bij richtlijn 2006/112 een verplichting wordt opgelegd die niet in de nationale rechtsorde is opgenomen.(111) Ten slotte lijkt de uitoefening van het recht op aftrek van voorbelasting daardoor niet onmogelijk of uiterst moeilijk te worden gemaakt.

133. De conclusies die ik in de punten 73 en 115 hierboven heb getrokken, komen niet op losse schroeven te staan door het feit dat het de nationale autoriteiten en rechterlijke instanties blijft vrijstaan om op grond van artikel 53 van het Handvest nationale normen voor de bescherming van de grondrechten en algemene beginselen van het Unierecht toe te passen wanneer handelingen van Unierecht nationale uitvoeringsmaatregelen vereisen, zoals in het onderhavige geval.(112)

134. Uit de informatie waarover het Hof beschikt, blijkt dat er – ondanks het bestaan van de in de voorgelegde vraag genoemde administratieve praktijken – geen duidelijk conflict bestaat tussen het standpunt dat het Hof volgens mij in de onderhavige zaak moet innemen en de beginselen die voortvloeien uit artikel 217 van de Poolse grondwet.

135. Zoals de verwijzende rechter heeft uitgelegd, moeten maatregelen met betrekking tot de heffing van belastingen, waaronder de vaststelling van de belastingplichtigen, de belastingtarieven en de regels voor het verlenen van vermindering en kwijtschelding van belasting, alsmede de categorieën belastingplichtigen die van belasting zijn vrijgesteld, in het licht van die bepaling bij wet worden vastgesteld. Uit de opmerkingen van de raadslieden van Polen en van het belastingorgaan voor het Hof blijkt dat deze bepaling door de Trybunał Konstytucyjny (grondwettelijk hof, Polen) consequent aldus is uitgelegd dat de wezenlijke elementen, en niet alle elementen, van de belasting die van invloed zijn op de omvang van de belastingverplichting van de belastingplichtige, bij wet moeten worden vastgesteld.(113)

136. Naar ik heb begrepen, lijken deze vereisten voor de verwijzende rechter geen belemmering te vormen om het nationale recht in overeenstemming met het Unierecht uit te leggen op de hierboven beschreven wijze.

137. Indien de verwijzende rechter niettemin van oordeel is dat het aldus uitgelegde nationale recht niet in overeenstemming is met de in de Poolse grondwet gewaarborgde beschermingsnorm, kan hij het er niet bij houden het samenwerkingsverband zonder meer een recht op volledige aftrek van voorbelasting toe te kennen ten koste van de algemene begroting van de Unie en in strijd met het beginsel van gelijke behandeling.(114)

138. Voorts accepteer ik niet dat een loutere inconsistentie tussen de nationale beschermingsnormen van dien aard is dat de primaire verplichting van de nationale rechter om volle werking te geven aan het Unierecht komt te vervallen. Dat is a fortiori het geval indien als gevolg daarvan een aanzienlijk, ontoelaatbaar economisch voordeel wordt toegekend dat niet door de Uniewetgever werd beoogd.(115) Het staat daarentegen aan de verwijzende rechter om bij de uitlegging van het nationale recht al zijn capaciteiten in te zetten om, in het licht van een alomvattend onderzoek van de nationale rechtsorde als geheel, de oplossing te kiezen die de wezenlijke kenmerken van de rechtsorde van de Unie eerbiedigt, namelijk de voorrang, de eenheid en de doeltreffendheid van het Unierecht.(116)

139. Gelet op de bovenstaande overwegingen concludeer ik, in aanvulling op hetgeen ik in de punten 73 en 115 heb uiteengezet, dat de verplichting van de nationale rechter om zijn nationale recht in overeenstemming met het Unierecht uit te leggen enkel komt te vervallen indien die uitlegging zou leiden tot een schending van het beginsel dat de belasting moet worden vastgesteld in juridisch bindende regels die vooraf voor belastingplichtigen toegankelijk zijn op een zodanig duidelijke, nauwkeurige en uitputtende wijze dat de betrokken belastingplichtige het bedrag van de op een bepaald tijdstip verschuldigde belasting kan voorzien en berekenen aan de hand van de teksten en gegevens waarover hij beschikt of waartoe hij toegang heeft. Dat zou het geval zijn als deze regels resulteerden in onzekerheid over het verschuldigde belastingbedrag of als dat bedrag daarbij met terugwerkende kracht werd opgelegd of verhoogd.

Conclusie

140. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (bestuursrechter in eerste aanleg Wrocław, Polen) te beantwoorden als volgt:

„–      Richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde moet aldus worden uitgelegd dat een nationale rechter in een procedure betreffende een belastingplichtige als de Związek Gmin Zagłębia Miedziowego w Polkowicach (samenwerkingsverband van gemeenten in Zagłębie Miedziowe, gevestigd te Polkowice) zijn nationale recht zo veel mogelijk moet uitleggen op een wijze die garandeert dat de aftrek alleen wordt toegepast op het gedeelte van de voorbelasting dat objectief weergeeft in welke mate de in een eerder stadium opgelopen kosten zijn gemaakt ten behoeve van de economische activiteit van die belastingplichtige.

–      Bij gebreke van een methode voor de berekening van het verschuldigde belastingbedrag moeten de bevoegde belastingautoriteiten de betrokken belastingplichtige toestaan zich te beroepen op een methode van zijn keuze, op voorwaarde dat deze methode, gelet op de aard van de uitgeoefende economische activiteit, objectief weergeeft in welke mate de in een eerder stadium opgelopen kosten zijn gemaakt ten behoeve van economische activiteiten en is gebaseerd op objectieve criteria en betrouwbare gegevens, en de bevoegde autoriteit aan de hand ervan de juistheid van de toepassing ervan kan controleren.

–      De verplichting van de nationale rechter om zijn nationale recht in overeenstemming met het Unierecht uit te leggen, komt enkel te vervallen indien die uitlegging zou leiden tot een schending van het beginsel dat de belasting moet worden vastgesteld in juridisch bindende regels die vooraf voor de belastingplichtigen toegankelijk zijn op een zodanig duidelijke, nauwkeurige en uitputtende wijze dat de betrokken belastingplichtige het bedrag van de op een bepaald tijdstip verschuldigde belasting kan voorzien en berekenen aan de hand van de teksten en gegevens waarover hij beschikt of waartoe hij toegang heeft. Dat zou het geval zijn als deze regels resulteerden in onzekerheid over het verschuldigde belastingbedrag of als dat bedrag daarbij met terugwerkende kracht werd opgelegd of verhoogd.”


1      Oorspronkelijke taal: Engels.


2      Richtlijn van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (PB 2006, L 347, blz. 1).


3      Hierna ook: „btw” of „verschuldigde btw”.


4      Hierna: „voorbelasting”.


5      Artikel 174 definieert de elementen die moeten worden opgenomen in de teller en de noemer van de breuk die moet worden gebruikt voor de berekening van het aftrekbare gedeelte van de voorbelasting. Artikel 175 bepaalt dat het aftrekbare gedeelte door de belastingplichtige op jaarbasis moet worden berekend of onder toezicht van de belastingdiensten aan de hand van zijn eigen prognoses voorlopig moet worden geraamd en moet worden herzien in het daaropvolgende jaar wanneer de exacte aftrek bekend is.


6      Dz. U. 2011, nr. 177, volgnr. 1054 (hierna: „btw-wet”).


7      Hierna: „belastingorgaan”.


8      Naar ik heb begrepen is dit soort administratieve handelingen in wezen een formele uitdrukking van het standpunt van de autoriteiten over de juiste uitlegging en toepassing van een bepaalde bepaling van de belastingwetgeving op de feitelijke omstandigheden van een bepaalde belastingplichtige. Deze procedure is neergelegd in de artikelen 14b‑14s van de Ordynacja podatkowa van 29 augustus 1997 (wet inzake de procedure in belastingzaken), Dz. U. 1997, nr. 137, volgnr. 926, zoals gewijzigd.


9      Hierna: „recht op volledige aftrek”.


10      Zaak I FPS 9/10. De verwijzende rechter heeft verklaard dat de Naczelny Sąd Administracyjny in die uitspraak heeft geoordeeld dat het niet de bedoeling was dat de in artikel 90 van de btw-wet neergelegde formule van toepassing is op de voorbelasting op goederenleveringen en diensten die op onlosmakelijk verbonden wijze worden gebruikt voor zowel de economische als de niet-economische activiteiten van een belastingplichtige. De verwijzende rechter heeft toegelicht dat de Naczelny Sąd Administracyjny in de motivering van dit besluit heeft verklaard dat een belastingplichtige recht heeft op volledige aftrek van de voorbelasting op dergelijke goederenleveringen en diensten, aangezien de Poolse wetgever heeft nagelaten de methoden en criteria voor de verdeling van de voorbelasting tussen btw-plichtige en niet-btw-plichtige handelingen vast te stellen.


11      Zie de punten 12‑14 supra.


12      Zie punt 14 supra.


13      Arrest van 13 maart 2008, Securenta (C‑437/06, EU:C:2008:166, punt 33).


14      Arrest van 16 juli 2015, Larentia + Minerva en Marenave Schiffahrt (C‑108/14 en C‑109/14, EU:C:2015:496, punt 26). Het Hof heeft voorts uitgelegd dat, wil de door het gemeenschappelijk stelsel van btw nagestreefde doelstelling van volstrekte neutraliteit niet worden geschaad, de handelingen die niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2006/112/EG vallen en dus geen recht op aftrek geven, dienovereenkomstig moeten worden uitgesloten van de noemer van de breuk die wordt gebruikt voor de berekening van het aftrekbare gedeelte van de voorbelasting overeenkomstig artikel 173 (arresten van 29 april 2004, EDM, C‑77/01, EU:C:2004:243, punt 54, en 27 september 2001, Cibo Participations, C‑16/00, EU:C:2001:495, punt 44).


15      Arrest van 16 juli 2015, Larentia + Minerva en Marenave Schiffahrt (C‑108/14 en C‑109/14, EU:C:2015:496, punt 32).


16      Arrest van 13 maart 2008, Securenta (C‑437/06, EU:C:2008:166, punt 34).


17      Arrest van 16 juli 2015, Larentia + Minerva en Marenave Schiffahrt (C‑108/14 en C‑109/14, EU:C:2015:496, punt 27).


18      Zie naar analogie arrest van 14 september 2006, Wollny (C‑72/05, EU:C:2006:573, punt 28).


19      Zie in die zin bijvoorbeeld arrest van 3 oktober 2006, Banca popolare di Cremona (C‑475/03, EU:C:2006:629, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).


20      Zie in dit verband arrest van 10 juli 2008, Sosnowska (C‑25/07, EU:C:2008:395, punten 14 en 15).


21      Arrest van 23 november 2017, Di Maura (C‑246/16, EU:C:2017:887, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).


22      Conclusie in zaak C‑228/05, EU:C:2006:425, punten 82 en 83 (cursivering van mij).


23      Zesde richtlijn (77/388/EEG) van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der lidstaten inzake omzetbelasting – Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag (PB 1977, L 145, blz. 1) (thans artikel 168 van richtlijn 2006/112/EG).


24      Arrest van 28 november 2013, MDDP (C‑319/12, EU:C:2013:778, punt 42).


25      Zie in die zin arresten van 30 maart 2006, Uudenkaupungin kaupunki (C‑184/04, EU:C:2006:214, punt 24), en beschikking van 5 juni 2014, Gmina Międzyzdroje (C‑500/13, EU:C:2014:1750, punt 19).


26      Arrest van 16 juli 2015, Larentia + Minerva en Marenave Schiffahrt (C‑108/14 en C‑109/14, EU:C:2015:496, punt 23).


27      Arrest van 16 juli 2015, Larentia + Minerva en Marenave Schiffahrt (C‑108/14 en C‑109/14, EU:C:2015:496, punt 24).


28      Arresten van 16 februari 2012, Eon Aset Menidjmunt (C‑118/11, EU:C:2012:97, punt 44), en 22 oktober 2015, Sveda (C‑126/14, EU:C:2015:712, punt 32).


29      Arrest van 16 juni 2016, Mateusiak (C‑229/15, EU:C:2016:454, punt 24).


30      Zie haar conclusies in de zaken VDP Dental Laboratory (C‑401/05, EU:C:2006:537, punten 95‑97), en MDDP (C‑319/12, EU:C:2013:421, punten 38 en 39).


31      C‑11/15, EU:C:2016:181, punt 51.


32      Deze bepaling stelt vast dat indien voor een bepaald belastingtijdvak het bedrag van de aftrek groter is dan dat van de verschuldigde btw, de lidstaten hetzij het overschot kunnen doen overbrengen naar het volgende tijdvak, hetzij het overschot kunnen teruggeven overeenkomstig de door hen vastgestelde regeling. In dit geval zou het overschot noodzakelijkerwijs structureel zijn en zelfs indien het wordt overgebracht, zou het in de loop van de tijd enkel maar groter worden. Uiteindelijk leidt deze onevenwichtigheid noodzakelijkerwijs tot een teruggave.


33      Conclusie van advocaat-generaal Szpunar in de zaak Český rozhlas (C‑11/15, EU:C:2016:181, punt 51).


34      Arrest van 28 november 2013, MDDP (C‑319/12, EU:C:2013:778, punt 25).


35      Arrest van 29 oktober 2009, NCC Construction Danmark (C‑174/08, EU:C:2009:669, punt 40).


36      Arrest van 29 oktober 2009, NCC Construction Danmark (C‑174/08, EU:C:2009:669, punt 41).


37      Arrest van 29 oktober 2009, NCC Construction Danmark (C‑174/08, EU:C:2009:669, punten 42 en 43).


38      Zie arrest van 19 juli 2012, Deutsche Bank (C‑44/11, EU:C:2012:484, punt 45), waarin het Hof de slotsom onderschrijft waar ik in punt 60 van mijn conclusie in die zaak toe ben gekomen (EU:C:2012:276).


39      Arrest van 13 maart 2014, Malburg (C‑204/13, EU:C:2014:147, punten 42 en 43).


40      Arrest van 29 oktober 2009, NCC Construction Danmark (C‑174/08, EU:C:2009:669, punt 44).


41      Arrest van 14 september 2006, Wollny (C‑72/05, EU:C:2006:573, punt 35).


42      Zie in die zin arrest van 14 september 2006, Wollny (C‑72/05, EU:C:2006:573, punten 33 en 37).


43      Zie in dit verband arrest van 14 september 2006, Wollny (C‑72/05, EU:C:2006:573, punt 48).


44      Arrest van 13 maart 2008, Securenta (C‑437/06, EU:C:2008:166, punten 34 en 37). Het Hof heeft geoordeeld dat de lidstaten in dit kader het recht hebben om in voorkomend geval gebruik te maken van hetzij een verdeelsleutel volgens het soort investering, hetzij een verdeelsleutel volgens het soort handeling, dan wel van een andere passende verdeelsleutel zonder dat zij zich hoeven te beperken tot één van deze methoden (punt 38 van dat arrest).


45      Zie in die zin arrest van 12 juli 1988, Direct Cosmetics en Laughtons Photographs (138/86 en 139/86, EU:C:1988:383, punt 23). Zie ook arrest van 6 mei 2010, Commissie/Frankrijk (C‑94/09, EU:C:2010:253, punt 40).


46      Zie in dit verband arrest van 6 september 2012, Portugal Telecom (C‑496/11, EU:C:2012:557, punt 35).


47      Besluit 2007/436/EG, Euratom van de Raad van 7 juni 2007 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (PB 2007, L 163, blz. 17).


48      In 2014, een van de belastingjaren waarvoor het samenwerkingsverband het recht op volledige aftrek toegekend wil krijgen, maakten de middelen uit de btw bijvoorbeeld 13,2 % van de totale Uniebegroting uit. Zie het meerjarig financieel kader 2014‑2020 en de Uniebegroting 2014, blz. 24.


49      Zie in die zin arrest van 5 juni 2018, Kolev e.a. (C‑612/15, EU:C:2018:392, punten 51 en 52). Als Polen een gunstiger behandeling van belastingplichtigen, zoals het samenwerkingsverband, wilde handhaven, kon het – met inachtneming van de Verdragsbepalingen inzake staatssteun – voorzien in een uit eigen middelen gefinancierde subsidie, in plaats van een vrijstelling van voorbelasting ten koste van de Uniebegroting.


50      Zie naar analogie arrest van 5 december 2017, M.A.S. en M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).


51      Zie in die zin arrest van 5 juni 2018, Kolev e.a. (C‑612/15, EU:C:2018:392, punt 64).


52      Zie punt 11 supra.


53      Zie in die zin arrest van 8 september 2015, Taricco e.a. (C‑105/14, EU:C:2015:555, punt 49).


54      Arrest van 5 oktober 2004, Pfeiffer e.a. (C‑397/01–C‑403/01, EU:C:2004:584, punt 116).


55      Arrest van 11 september 2018, IR (C‑68/17, EU:C:2018:696, punt 63).


56      Zie in dit verband arrest van 19 april 2016, DI (C‑441/14, EU:C:2016:278, punten 33 en 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie ook arrest van 17 april 2018, Egenberger (C‑414/16, EU:C:2018:257, punten 72 en 73).


57      PB 2010, C 83, blz. 389 (hierna: „Handvest”).


58      Zie in dat verband arrest van 5 juni 2018, Kolev e.a. (C‑612/15, EU:C:2018:392, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).


59      In de recente rechtspraak worden verschillende voorbeelden gegeven van situaties waarin het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat de doeltreffendheid van de Unie moet wijken voor de bescherming van de grondrechten. Zie daartoe arresten van 16 februari 2017, C. K. e.a. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127) – verbod op onmenselijke of vernederende behandelingen in de context van verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB 2013, L 180, blz. 31); 5 december 2017, M.A.S. en M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936) – beginsel nulla poena sine lege in de context van artikel 325 VWEU, en 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586) – recht op een doeltreffende voorziening in rechte in de context van kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (PB 2002, L 190, blz. 1).


60      Zie daartoe arresten van 7 januari 2004, X (C‑60/02, EU:C:2004:10, punten 61 en 63), en 5 december 2017, M.A.S. en M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punt 61).


61      Dat artikel bepaalt: „De grondrechten, zoals zij worden gewaarborgd door het [op 4 november 1950 te Rome ondertekende] Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden [(hierna: ,EVRM’)] en zoals zij voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, maken als algemene beginselen deel uit van het recht van de Unie.”


62      Die bepaling van het Handvest luidt: „Voor zover [het] Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het [EVRM], zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.” De criteria die het EHRM heeft ontwikkeld bij de uitlegging van de overeenkomstige bepalingen van het EVRM moeten derhalve worden toegepast bij de vaststelling van die door het Handvest gegarandeerde minimumbeschermingsnorm (arrest van 28 februari 2013, Heroverweging van Arango Jaramillo e.a./EIB, C‑334/12 RX-II, EU:C:2013:134, punt 28).


63      Eerste protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Parijs op 20 maart 1952 (hierna: „Eerste protocol”).


64      EHRM, 9 juli 2002, Orion Břeclav s.r.o. tegen Tsjechië, CE:ECHR:2002:0709DEC004378398, blz. 7.


65      EHRM, 29 januari 2003, Masa Invest Group tegen Oekraïne, CE:ECHR:2005:1011DEC000354003, blz. 12.


66      EHRM, 14 mei 2013, N.K.M. tegen Hongarije, CE:ECHR:2013:0514JUD006652911, § 50.


67      EHRM, 20 september 2011, OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos tegen Rusland, CE:ECHR:2011:0920JUD001490204, § 559 (cursivering van mij).


68      EHRM, 14 oktober 2010, Shchokin tegen Oekraïne, CE:ECHR:2010:1014JUD002375903, § 51.


69      Grgić, A., Mataga, Z., Longar, M., en Vilfan, A., Raad van Europa – directoraat-generaal Mensenrechten en Juridische Zaken, „Le droit à la propriété dans la convention européenne des Droits de l’Homme. Un guide sur la mise en œuvre de la convention européenne des Droits de l’Homme et de ses protocoles”, Précis sur les droits de l’homme nr. 10, september 2007, blz. 13 (openbaar toegankelijk via de volgende link: https://rm.coe.int/168007ff64).


70      EHRM, 9 november 1999, Špaček tegen Tsjechië, CE:ECHR:1999:1109JUD002644995, § 54.


71      EHRM, 25 juli 2013, Khodorkovskiy en Lebedev tegen Rusland, CE:ECHR:2013:0725JUD001108206, §§ 881‑885.


72      EHRM, 29 januari 2003, Masa Invest Group tegen Oekraïne, CE:ECHR:2005:1011DEC000354003, blz. 12 en 13.


73      Dit is onder meer het geval in het Verenigd Koninkrijk, waar dit beginsel voor het eerst is vastgelegd in de Bill of Rights van 1689 (nog steeds van toepassing); in Frankrijk, waar het voortvloeit uit de Declaration des droits de l’homme et du citoyen van 26 augustus 1789 (idem); en in Polen, waar het is vastgelegd in Artykuły henrykowskie van 1573, die van kracht zijn gebleven tot 24 oktober 1795.


74      Dat lijkt het geval te zijn in Oostenrijk en Duitsland.


75      Dit lijkt met name het geval te zijn in: België (artikel 170, lid 1, van de Belgische grondwet), Cyprus (artikel 24, lid 2, van de Cypriotische grondwet), Estland (artikel 113 van de Estse grondwet), Finland (artikel 81, lid 1, van de Finse grondwet), Italië (artikel 23 van de Italiaanse grondwet), Ierland (artikel 22.2.1‑22.2.6 van de Ierse grondwet), Nederland (artikel 104 van de Nederlandse grondwet), Tsjechië (artikel 11, lid 5, van het Tsjechisch handvest van de fundamentele rechten), Litouwen (artikel 127, lid 3, van de Litouwse grondwet), Luxemburg (artikel 99 van de Luxemburgse grondwet), Roemenië (artikel 56, lid 3, en artikel 139, lid 1, van de Roemeense grondwet), Slowakije (artikel 59, lid 2, van de Slowaakse grondwet) en Zweden (artikel 4 in afdeling 1 van Regeringsformen, dat – samen met drie andere rechtshandelingen – de Zweedse grondwet vormt).


76      Artikel 14 van de Declaration des droits de l’homme et du citoyen van 26 augustus 1789 vereist dat de volgende elementen bij wet worden vastgesteld: grondslag voor de vaststelling van de belastingschuld, belastingtarief en de procedures voor de inning van alle soorten belastingen.


77      Artikel 78, leden 1 en 4, van de Griekse grondwet vereist dat de volgende elementen bij wet worden vastgesteld: de vaststelling van de belastingplichtige, de aard van de inkomsten, het vermogen, de uitgaven of de belastbare handelingen, het belastingtarief, de vrijstellingen en de belastingkredieten.


78      Artikel 103, lid 2, van de Portugese grondwet vereist dat de volgende elementen bij wet worden vastgesteld: de grondslag voor de vaststelling van de belastingschuld, het belastingtarief, belastingvoordelen en garanties voor belastingplichtigen.


79      Zie artikel 217 van de Poolse grondwet, aangehaald in punt 6 supra.


80      Te weten: Bulgarije, Tsjechië, Estland, Frankrijk, Duitsland, Griekenland, Nederland, Polen, Portugal, Zweden en het Verenigd Koninkrijk.


81      De situatie uit hoofde van het EVRM lijkt in dat opzicht soortgelijk te zijn (zie de punten 85 en 86 supra).


82      Dat lijkt het geval te zijn in Tsjechië, Estland, Duitsland, Griekenland, Polen en het Verenigd Koninkrijk.


83      Dat lijkt het geval te zijn in Frankrijk.


84      Dat lijkt het geval te zijn in Nederland en Zweden.


85      Daarbij merk ik op dat een soortgelijk vereiste voortvloeit uit de rechtspraak van het EHRM, die eerder in deze conclusie is besproken (zie punt 82 supra).


86      Dat lijkt het geval te zijn in Bulgarije (vóór 1 januari 2017), Tsjechië, Duitsland, Griekenland (sinds 2000), Nederland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk.


87      Naast Polen lijkt dat het geval te zijn in Bulgarije, Tsjechië, Griekenland en Zweden.


88      In Nederland worden in een besluit van de staatssecretaris van Financiën over de aftrek van de btw vierkante meters, kubieke meters, relevante inkomsten of kosten vermeld als mogelijke criteria voor de berekening van het aftrekbare gedeelte van de voorbelasting.


89      Zie, in Zweden, de niet-bindende instructies van de belastingdienst nr. 131 446423‑15/111 van 25 augustus 2015 en nr. 202 377677‑17/111 van 19 december 2017.


90      Zie VAT Notice 700 van 17 december 2014 (de richtsnoeren inzake btw betreffende de regels en procedures), Section 32.5.


91      Arrest van 22 juni 2016 (C‑11/15, EU:C:2016:470).


92      Conclusie in de zaak Český rozhlas (C‑11/15, EU:C:2016:181).


93      Arrest van 30 augustus 2016 (No 5 Afs 124/2014‑178).


94      Zie punt 39 supra.


95      Arrest van 28 november 2013, Raad/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776, punten 121‑123).


96      Arrest van 10 september 2009, Plantanol (C‑201/08, EU:C:2009:539, punt 46).


97      Arrest van 16 september 2008, Isle of Wight Council e.a. (C‑288/07, EU:C:2008:505, punt 47).


98      Arrest van 26 april 2005, „Goed Wonen” (C‑376/02, EU:C:2005:251, punt 33).


99      Hetzelfde kan a priori worden gezegd van procedurele of technische vereisten. Aangezien deze kwestie echter buiten het bestek van deze conclusie valt, zal ik er niet verder op ingaan.


100      Zie punten 41, 48 en 55 supra.


101      Zie de in punten 74 en 75 aangehaalde rechtspraak.


102      Arrest van 1 juli 2014, Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, punt 126).


103      Voor de uitlegging van artikel 168 van richtlijn 2006/112/EG, zie de punten 41, 48 en 55 supra.


104      Naar ik heb begrepen, vloeit deze verplichting voort uit artikel 103, lid 1, van de btw-wet, die uitvoering lijkt te geven aan artikel 250, lid 1, van richtlijn 2006/112/EG.


105      Zie voetnoot 8 supra.


106      Zie punt 112 supra.


107      Daarbij stel ik vast dat de raadsman van het belastingorgaan erop heeft aangedrongen – zonder door de andere deelnemers te zijn tegengesproken – dat het objectief onmogelijk zou zijn om dat te doen.


108      Zie punten 85 en 91 supra.


109      Zie de bespreking van het beginsel van de fiscale legaliteit in de punten 78‑115 supra.


110      Dat wil zeggen, in overeenstemming met de in de punten 35‑60 besproken parameters.


111      De situatie hier kan worden onderscheiden van die in de zaak Pfeiffer e.a. (arrest van 5 oktober 2004, C‑397/01–C‑403/01, EU:C:2004:584, punt 108).


112      Zie arrest van 26 februari 2013, Melloni (C‑399/11, EU:C:2013:107, punt 60). In die zaak heeft het Hof echter geoordeeld dat de nationale rechter, juist omdat de toepasselijke regels volledig op Unieniveau waren geharmoniseerd, de door zijn nationale grondwettelijke recht geboden hogere norm voor grondrechtenbescherming niet meer mag toepassen.


113      Arrest van de Trybunał Konstytucyjny van 16 juni 1998 (U 9/97, punt 51). Ter terechtzitting is ook gebleken dat de Trybunał Konstytucyjny nog niet de gelegenheid heeft gehad om de grondwettigheid van het ontbreken van methoden voor de verdeling van de voorbelasting te onderzoeken.


114      Zie punten 61, 64 en 65 supra.


115      Zie de punten 57‑59 supra.


116      Arrest van 5 december 2017, M.A.S. en M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punt 47).

ECLI:EU:C:2018:995

Verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend door de Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (Polen) op 26 september 2017 – Związek Gmin Zagłębia Miedziowego w Polkowicach/Szef Krajowej Administracji Skarbowej

(Zaak C-566/17)

Procestaal: Pools

Verwijzende rechter

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu

Partijen in het hoofdgeding

Verzoekende partij: Związek Gmin Zagłębia Miedziowego w Polkowicach

Verwerende partij: Szef Krajowej Administracji Skarbowej

Prejudiciële vraag

Verzetten artikel 168, aanhef en onder a), van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde1 en het beginsel van de neutraliteit van de btw zich tegen een nationale praktijk waarbij een recht wordt toegekend op volledige aftrek van de voorbelasting over aangekochte goederen en diensten die worden gebruikt zowel ten behoeve van handelingen van de belastingplichtige die binnen de werkingssfeer van de btw vallen (belastbaar en vrijgesteld) als ten behoeve van handelingen die buiten de werkingssfeer van de btw vallen, aangezien in het nationale recht geen methoden en criteria zijn neergelegd voor de verdeling van de voorbelasting die over bovengenoemde soorten handelingen is betaald?

____________

1 PB 2006, L 347, blz. 1, zoals gewijzigd.

Getagd , , , , , , , , , , .