HvJ 14-07-2022 Sense Visuele Communicatie en Handel C-36/21

Het Unierecht, en in het bijzonder het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, moet aldus worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat een justitiabele op grond van het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel, en louter op basis van het nationale recht, vergoeding krijgt van schade die het gevolg is van een onjuiste uitlegging van een duidelijke Unierechtelijke bepaling door een nationale instantie, mits deze schadevergoeding niet neerkomt op de toekenning van een met het Unierecht strijdig voordeel, niet de begroting van de Europese Unie belast en niet kan leiden tot verstoring van de mededinging tussen de lidstaten.

ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)

14 juli 2022 (*)

„Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Verordening (EU) nr. 1307/2013 – Regelingen inzake rechtstreekse steunverlening – Gemeenschappelijke voorschriften – Artikel 30, lid 6, en artikel 50, lid 2 – Verzoek om toewijzing van betalingsrechten uit de nationale reserve voor jonge landbouwers – Nationale bestuurlijke instantie die onjuiste informatie heeft verstrekt over de kwalificatie van een persoon als ‚jonge landbouwer’ – Beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen – Schadevordering wegens niet-inachtneming van het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel”

In zaak C‑36/21,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland) bij beslissing van 22 december 2020, ingekomen bij het Hof op 22 januari 2021, in de procedure

Sense Visuele Communicatie en Handel vof, tevens handelend onder de naam De Scharrelderij,

tegen

Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,

wijst

HET HOF (Derde kamer),

samengesteld als volgt: K. Jürimäe (rapporteur), kamerpresident, N. Jääskinen, M. Safjan, N. Piçarra en M. Gavalec, rechters,

advocaat-generaal: L. Medina,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

– Sense Visuele Communicatie en Handel vof, tevens handelend onder de naam De Scharrelderij, vertegenwoordigd door P. Heida en L. Rensema,

– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman en C. S. Schillemans als gemachtigden,

– de Spaanse regering, vertegenwoordigd door J. Rodríguez de la Rúa Puig als gemachtigde,

– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Sauka en C. Zois als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 24 februari 2022,

het navolgende

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van algemene beginselen van het Unierecht, in het bijzonder van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen.

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Sense Visuele Communicatie en Handel vof, tevens handelend onder de naam De Scharrelderij (hierna: „Sense”), en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Nederland) (hierna: „Minister”), over de vergoeding van de schade die Sense zou hebben geleden omdat de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: „RVO”) haar verkeerd heeft voorgelicht over de toepassing van bepalingen van verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 608).

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

3 Artikel 30, leden 1, 4, 6 en 11, van verordening nr. 1307/2013 bepaalt:

„1. Elke lidstaat vormt een nationale reserve. Om die te vormen, gaan de lidstaten in het eerste jaar van uitvoering van de basisbetalingsregeling over tot een lineaire procentuele verlaging van het maximum van de basisbetalingsregeling op nationaal niveau.

[…]

4. De lidstaten wijzen betalingsrechten toe uit hun nationale of regionale reserves op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat de gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden vermeden.

[…]

6. De lidstaten gebruiken hun nationale of hun regionale reserves om bij voorrang betalingsrechten toe te wijzen aan jonge landbouwers en aan landbouwers die met hun landbouwactiviteit beginnen.

[…]

11. Voor de toepassing van dit artikel wordt verstaan onder:

a) ‚jonge landbouwers’: landbouwers in de zin van artikel 50, lid 2, en, in voorkomend geval, artikel 50, lid 3 en lid 11;

[…]”

4 Artikel 50, lid 2, van deze verordening luidt:

„In dit hoofdstuk worden onder ,jonge landbouwers’ verstaan natuurlijke personen:

a) die voor het eerst als bedrijfshoofd een landbouwbedrijf oprichten of die al op zo’n bedrijf opgericht hebben in de periode van vijf jaar voorafgaande aan de eerste indiening van een aanvraag in het kader van de basisbetalingsregeling of de regeling inzake een enkele areaalbetaling als bedoeld in artikel 72, lid 1, van verordening (EU) nr. 1306/2013 [van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549)], en

b) die niet ouder zijn dan veertig jaar in het jaar van indiening van de onder a) bedoelde aanvraag.”

Nederlands recht

5 Artikel 2.1 van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalde:

„1. De minister wijst op aanvraag aan de landbouwer betalingsrechten toe overeenkomstig […] artikel 30, vierde lid, van [verordening nr. 1307/2013].

2. De minister verstrekt rechtstreekse betalingen inzake de:

a. basisbetalingsregeling overeenkomstig artikel 32 van [verordening nr. 1307/2013];

b. betaling voor klimaat en milieuvriendelijke landbouwpraktijken;

c. betaling voor jonge landbouwers;

[…]”

6 Artikel 4.2 van deze Uitvoeringsregeling, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, luidde als volgt:

„1. De landbouwer die aanspraak maakt op rechtstreekse betalingen als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, maakt voor de aanvraag van betalingsrechten alsmede de activering van betalingsrechten en de aanvraag van betalingen gebruik van de verzamelaanvraag.

[…]

3. Behoudens de toepassing van artikel 12, eerste alinea, van [gedelegeerde verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van verordening nr. 1306/2013 wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (PB 2014, L 181, blz. 48)] wordt de verzamelaanvraag in de periode van 1 maart tot en met 15 mei ingediend bij de minister.”

Hoofdgeding en prejudiciële vraag

7 Sense, een vennootschap onder firma bestaande uit twee vennoten, A en B, exploiteert sinds 2017 een vleesvarkensbedrijf. A is op 21 januari 2018 41 jaar geworden.

8 Sense heeft de RVO, een orgaan dat is belast met de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in Nederland, inlichtingen gevraagd over de mogelijkheid om betalingsrechten te verkrijgen uit de Nationale reserve voor jonge landbouwers (hierna: „nationale reserve”). Medewerkers van de RVO hebben A in telefoongesprekken van 15 maart 2018, 5 april 2018 en 9 januari 2019 meegedeeld dat zij in aanmerking kwam voor betalingsrechten uit die nationale reserve, aangezien zij in 2018 op enig moment jonger was dan 41 jaar. Deze informatie werd bevestigd in een e-mail van 15 januari 2019 van een medewerker van de RVO aan Sense.

9 Op 5 april 2018 heeft Sense een gecombineerde opgave ingediend, waarin zij verzocht om toewijzing van betalingsrechten uit de nationale reserve op grond dat A een jonge landbouwer was, en om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling alsmede de extra betaling voor jonge landbouwers.

10 De Minister heeft deze aanvragen afgewezen bij besluiten van 2 en 4 januari 2019.

11 Sense heeft tegen deze besluiten bezwaren ingediend, die de Minister bij besluit van 22 maart 2019 ongegrond heeft verklaard. Volgens de Minister had Sense geen recht op toewijzing van betalingsrechten uit de nationale reserve. Aangezien A in 2018 ouder was dan 40 jaar, voldeed zij niet aan het leeftijdsvereiste van artikel 50, lid 2, onder b), van verordening nr. 1307/2013. Nu Sense op 15 mei 2018 niet beschikte over betalingsrechten, kwam zij niet in aanmerking voor uitbetaling van de basisbetaling, vergroeningsbetaling en extra betaling voor jonge landbouwers.

12 Sense heeft bij de verwijzende rechter, het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland), beroep ingesteld tot vernietiging van het besluit van 22 maart 2019 en tot vergoeding van de financiële schade die zij zou hebben geleden.

13 De verwijzende rechter verduidelijkt dat het hoofdgeding geen betrekking heeft op de toewijzing van betalingsrechten uit de nationale reserve, maar op de vraag of de Minister, door appellante geen schadevergoeding aan te bieden, in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel.

14 In dit verband staat vast dat aan Sense in 2018 geen betalingsrechten uit de nationale reserve konden worden toegewezen aangezien A, die als jonge landbouwer was opgegeven, niet voldeed aan het leeftijdsvereiste van artikel 50, lid 2, onder b), van verordening nr. 1307/2013.

15 De verwijzende rechter meent echter dat de informatie die de RVO aan Sense heeft verstrekt tijdens de telefoongesprekken van 15 maart en 5 april 2018, bij laatstgenoemde redelijkerwijs de indruk kon wekken dat zij in 2018 in aanmerking kon komen voor een dergelijke toewijzing, ondanks het feit dat A in de loop van 2018 de leeftijd van 41 jaar had bereikt. Sense heeft op basis van deze informatie voor 2018 verzocht om toewijzing van betalingsrechten uit de nationale reserve en ervan afgezien om betalingsrechten te kopen. Hierdoor is zij de uitbetaling van de basisbetaling en vergroeningsbetaling in 2018 misgelopen, terwijl zij voor die betalingen in aanmerking zou zijn gekomen als zij betalingsrechten had gekocht. Sense heeft dus schade geleden bestaande uit de misgelopen betalingen, verminderd met de kosten voor het aankopen van betalingsrechten.

16 Deze rechter benadrukt dat, aangezien de toewijzing van betalingsrechten en de uitbetaling van rechtstreekse betalingen een rechtstreekse toepassing van het Unierecht vormen, het in het Unierecht erkende beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen van toepassing is. Volgens de rechtspraak van het Hof kan dit beginsel echter niet worden ingeroepen tegen een duidelijke Unierechtelijke bepaling. Aangezien artikel 50, lid 2, onder b), van verordening nr. 1307/2013 een duidelijke bepaling is, kon het gedrag van de medewerkers van de RVO bij Sense geen gewettigd vertrouwen wekken dat zij een behandeling zou genieten die in strijd is met het Unierecht.

17 De verwijzende rechter leidt uit de rechtspraak van het Hof af dat, indien lidstaten bij de toepassing van Unierecht het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel in acht moeten nemen, er geen ruimte bestaat om daarnaast het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel toe te passen. Sense kan zich dus niet op dit beginsel beroepen opdat haar betalingsrechten uit de nationale reserve worden toegewezen.

18 Daarentegen rijst wel de vraag of die rechtspraak ook met zich meebrengt dat Sense evenmin op basis van het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel een vergoeding kan verkrijgen voor de schade die zij heeft geleden doordat zij op basis van de haar verstrekte onjuiste informatie heeft verzocht om toewijzing van betalingsrechten uit de nationale reserve in plaats van betalingsrechten te kopen. Volgens de verwijzende rechter heeft het Hof zich nog niet over een dergelijke vraag uitgesproken.

19 Tegen deze achtergrond heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Verzet het Unierecht zich ertegen dat aan de hand van het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel wordt beoordeeld of een nationaal bestuursorgaan in strijd met een Unierechtelijke bepaling vertrouwen heeft opgewekt en aldus naar nationaal recht onrechtmatig heeft gehandeld door niet de schade te vergoeden die de justitiabele als gevolg daarvan heeft geleden, indien de justitiabele zich niet met succes kan beroepen op het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel, omdat het gaat om een duidelijke Unierechtelijke bepaling?”

Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing

20 Sense betwist de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing. Ten eerste vraagt zij zich in essentie af of de verwijzingen van de verwijzende rechter naar het beginsel van bescherming van gewettigd vertrouwen relevant zijn, aangezien volgens de rechtspraak van het Hof vaststaat dat zij geen enkel recht kan ontlenen aan het door het nationale bestuursorgaan in strijd met het Unierecht gewekte vertrouwen. Ten tweede merkt zij op dat de verwijzende rechter geen enkele verwijzing heeft gemaakt naar het evenredigheidsbeginsel, dat nochtans de grondslag zou moeten vormen voor de vergoeding van de gestelde schade.

21 Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt dat het in het kader van de in artikel 267 VWEU geregelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid voor de te geven rechterlijke beslissing draagt om, rekening houdend met de bijzonderheden van de zaak, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (zie in die zin arresten van 1 oktober 2019, Blaise e.a., C‑616/17, EU:C:2019:800, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 16 oktober 2019, Agrárminiszter, C‑490/18, EU:C:2019:863, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

22 Hieruit vloeit voort dat er een vermoeden van relevantie rust op de vragen inzake de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste feitelijke en wettelijke kader, waarvan de juistheid niet ter beoordeling van het Hof staat. Het Hof kan een verzoek van een nationale rechter enkel afwijzen wanneer de gevraagde uitlegging van het Unierecht kennelijk op generlei wijze verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is en wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (zie in die zin arresten van 1 oktober 2019, Blaise e.a., C‑616/17, EU:C:2019:800, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 16 oktober 2019, Agrárminiszter, C‑490/18, EU:C:2019:863, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

23 In casu blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de verwijzende rechter twijfels heeft over de uitlegging van algemene beginselen van het Unierecht, en meer in het bijzonder van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, om te bepalen of dit beginsel zich ertegen verzet dat een justitiabele zich met het oog op schadevergoeding uitsluitend beroept op het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel.

24 Bijgevolg is het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk.

Beantwoording van de prejudiciële vraag

25 Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of het Unierecht en, in het bijzonder, het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzetten dat een justitiabele op grond van het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel, en louter op basis van het nationale recht, vergoeding krijgt van schade die het gevolg is van een onjuiste uitlegging van een duidelijke Unierechtelijke bepaling door een nationale instantie.

26 Volgens vaste rechtspraak van het Hof maakt het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen deel uit van de rechtsorde van de Unie en moet het in acht worden genomen door elke nationale instantie die belast is met de toepassing van het Unierecht (zie in die zin arresten van 26 april 1988, Krücken, 316/86, EU:C:1988:201, punt 22, en 7 augustus 2018, Ministru kabinets, C‑120/17, EU:C:2018:638, punt 48).

27 Bijgevolg zijn de lidstaten ertoe gehouden om bij de tenuitvoerlegging van bepalingen van verordening nr. 1307/2013 het vertrouwensbeginsel na te leven.

28 Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan het vertrouwensbeginsel evenwel niet worden aangevoerd tegen een duidelijke Unierechtelijke bepaling en kan een met het Unierecht strijdige gedraging van een met de toepassing ervan belaste nationale instantie bij een ondernemer niet het gewettigde vertrouwen wekken dat hij een behandeling kan genieten die in strijd is met het Unierecht (arresten van 26 april 1988, Krücken, 316/86, EU:C:1988:201, punt 24; 20 juni 2013, Agroferm, C‑568/11, EU:C:2013:407, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 20 december 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C‑516/16, EU:C:2017:1011, punt 69).

29 Bijgevolg kan een justitiabele zich niet beroepen op het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel of de nationale tegenhanger ervan om een voordeel te verkrijgen dat in strijd is met een duidelijke Unierechtelijke bepaling.

30 Zoals de advocaat-generaal in de punten 27 tot en met 30 van haar conclusie heeft opgemerkt, zou een beroep op het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel om een met het Unierecht strijdig voordeel te verkrijgen immers afbreuk kunnen doen aan de voorrang, de doeltreffendheid en de eenvormige toepassing van het Unierecht in alle lidstaten, en kunnen leiden tot verstoringen van de mededinging tussen deze lidstaten op de interne markt en, wanneer het betrokken voordeel uit de begroting van de Unie wordt gefinancierd, de financiële belangen van de Unie kunnen schaden.

31 In casu blijkt uit de toelichting van de verwijzende rechter dat Sense voor 2018 heeft verzocht om toewijzing van betalingsrechten uit de nationale reserve voor „jonge landbouwers” in de zin van artikel 50, lid 2, van verordening nr. 1307/2013.

32 Deze bepaling stelt voor de kwalificatie van een landbouwer als „jonge landbouwer” onder meer een leeftijdsvereiste, namelijk dat alleen natuurlijke personen „die niet ouder zijn dan veertig jaar in het jaar” van de eerste indiening van een aanvraag in het kader van de basisbetalingsregeling of de regeling inzake een enkele areaalbetaling, als zodanig kunnen worden gekwalificeerd.

33 Uit de bewoordingen van die bepaling volgt dus ondubbelzinnig dat op grond van dit leeftijdsvereiste de betrokkene op geen enkel tijdstip in het jaar van de eerste aanvraag de leeftijd van 41 jaar mag bereiken.

34 Zoals de verwijzende rechter, de partijen in het hoofdgeding en de belanghebbenden die opmerkingen hebben ingediend bij het Hof overigens erkennen, vormt artikel 50, lid 2, onder b), van verordening nr. 1307/2013 dus, voor zover het een leeftijdsvereiste stelt, een duidelijke Unierechtelijke bepaling in de zin van de in punt 28 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak.

35 Hieruit volgt dat een landbouwer die niet voldoet aan het leeftijdsvereiste van artikel 50, lid 2, onder b), van verordening nr. 1307/2013, zich ten aanzien van deze bepaling niet op het vertrouwensbeginsel kan beroepen met het oog op de toewijzing van betalingsrechten uit de nationale reserve en de toekenning van betalingen op basis van dergelijke rechten.

36 Het Unierecht verzet zich er daarentegen niet tegen dat een dergelijke landbouwer middels een uitsluitend op het nationale recht gebaseerde schadevordering niet een met het Unierecht strijdig voordeel beoogt te verkrijgen, maar vergoeding van de schade die de met de uitvoering van de bepalingen van verordening nr. 1307/2013 belaste nationale instantie in strijd met het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel volgens hem heeft veroorzaakt door hem onjuiste informatie te verstrekken over de uitlegging van die bepalingen (zie naar analogie arresten van 27 september 1988, Asteris e.a., 106/87–120/87, EU:C:1988:457, punten 19 en 20, en 16 juli 1992, Belovo, C‑187/91, EU:C:1992:333, punt 20).

37 Terwijl de voorwaarden voor toewijzing van betalingsrechten uit de nationale reserve aan jonge landbouwers en voor de toekenning van betalingen op basis van dergelijke betalingsrechten worden geregeld in de bepalingen van verordening nr. 1307/2013, vindt een dergelijke schadevordering haar grondslag immers uitsluitend in het nationale recht van de betrokken lidstaat.

38 Het feit dat in het nationale recht, in verband met de vergoeding van schade die is veroorzaakt door een gedraging die kan worden toegerekend aan de met de uitvoering van het Unierecht belaste nationale instantie, rekening wordt gehouden met het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel, kan niet worden geacht in strijd te zijn met het Unierecht.

39 Niettemin vereist het beginsel dat de toepassing van het nationale recht geen afbreuk mag doen aan de toepassing en de doeltreffendheid van het Unierecht, dat ook bij de toepassing van het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel ten volle rekening wordt gehouden met het belang van de Europese Unie (zie naar analogie arrest van 13 maart 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e.a., C‑383/06–C‑385/06, EU:C:2008:165, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

40 Zoals de advocaat-generaal in essentie heeft uiteengezet in de punten 36 tot en met 44 van haar conclusie, betekent dit dat de schadevergoeding die kan worden verkregen naar aanleiding van een dergelijke op het nationale recht berustende vordering niet mag neerkomen op de toekenning van een met het Unierecht strijdig voordeel, niet de begroting van de Unie mag belasten en niet mag kunnen leiden tot verstoring van de mededinging tussen de lidstaten.

41 Onverminderd het feit dat de verwijzende rechter ter beslechting van het hoofdgeding de toetsing aan deze voorwaarden dient te verrichten, moet erop worden gewezen dat aan die voorwaarden lijkt te zijn voldaan in het geval van een schadevordering die, in de in punt 36 van het onderhavige arrest vermelde omstandigheden, uitsluitend strekt tot vergoeding van schade die in wezen bestaat uit het bedrag van de rechtstreekse betalingen die aan een landbouwer hadden kunnen worden toegekend indien hij betalingsrechten had gekocht, verminderd met de kosten voor de aankoop van die betalingsrechten, terwijl de landbouwer van een dergelijke aankoop heeft afgezien wegens onjuiste informatie van de bevoegde nationale instantie.

42 Zoals de Nederlandse regering en de Europese Commissie benadrukken en zoals de advocaat-generaal heeft uiteengezet in punt 39 van haar conclusie, zou alle schade die op grond van het nationale recht en op grond van de onrechtmatige gedraging van een nationale instantie wordt gevorderd, bovendien uitsluitend uit de nationale begroting worden vergoed. Bijgevolg kan een dergelijke vordering geen nadelige gevolgen hebben voor de middelen uit de begroting van de Europese Unie of haar financiële belangen schaden.

43 Een dergelijke vordering kan dus voldoen aan de drie in punt 40 van het onderhavige arrest genoemde voorwaarden, aangezien zij niet kan leiden tot toewijzing van betalingsrechten uit de nationale reserve krachtens verordening nr. 1307/2013, noch tot de toekenning van een betaling op grond van deze verordening, en ook niet op enige andere wijze de financiële belangen van de Unie schaadt.

44 Gelet op alle voorgaande overwegingen moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat het Unierecht, en in het bijzonder het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, aldus moet worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat een justitiabele op grond van het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel, en louter op basis van het nationale recht, vergoeding krijgt van schade die het gevolg is van een onjuiste uitlegging van een duidelijke Unierechtelijke bepaling door een nationale instantie, mits deze schadevergoeding niet neerkomt op de toekenning van een met het Unierecht strijdig voordeel, niet de begroting van de Unie belast en niet kan leiden tot verstoring van de mededinging tussen de lidstaten.

Kosten

45 Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

Het Unierecht, en in het bijzonder het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, moet aldus worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat een justitiabele op grond van het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel, en louter op basis van het nationale recht, vergoeding krijgt van schade die het gevolg is van een onjuiste uitlegging van een duidelijke Unierechtelijke bepaling door een nationale instantie, mits deze schadevergoeding niet neerkomt op de toekenning van een met het Unierecht strijdig voordeel, niet de begroting van de Europese Unie belast en niet kan leiden tot verstoring van de mededinging tussen de lidstaten.

Jürimäe

Jääskinen

Safjan

Piçarra

Gavalec

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 14 juli 2022.

De griffier

De president van de Derde kamer

A. Calot Escobar

K. Jürimäe

* Procestaal: Nederlands.

ECLI:EU:C:2022:556

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

L. MEDINA

van 24 februari 2022 (1)

Zaak C‑36/21

Sense Visuele Communicatie en Handel vof

tegen

Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

[verzoek van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Verordening nr. 1307/2013 – Rechtstreekse betalingen – Toewijzing van betalingsrechten – Artikel 30, lid 6 – Nationale reserve voor jonge landbouwers – Artikel 50, lid 2, onder b) – Begrip ‚jonge landbouwers’ – Onjuiste informatie – Nationaalrechtelijk vertrouwensbeginsel – Schadevordering – Verenigbaarheid met het Unierecht”

 

 

 

Inleiding

1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betreft het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel en de wijze waarop dat beginsel zich verhoudt tot datzelfde beginsel in het nationale recht. Het betreft een schadevordering die is ingesteld tegen het nationale bestuursorgaan dat is belast met de toepassing van de landbouwregeling van de Europese Unie in Nederland. In wezen wenst de verwijzende rechter te vernemen of het in de nationale rechtsorde erkende vertrouwensbeginsel kan worden ingeroepen om gestelde schade te vergoeden wanneer het analoge beginsel van het Unierecht niet kan worden ingeroepen.

2. Het verzoek is ingediend in een procedure tussen Sense Visuele Communicatie en Handel vof (hierna: „Sense”) en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: „minister”). Die procedure heeft betrekking op de vordering tot vergoeding van de schade die Sense zou hebben geleden als gevolg van de onjuiste informatie die het Nederlandse bestuursorgaan heeft verstrekt over het begrip „jonge landbouwers” in artikel 50, lid 2, van verordening (EU) nr. 1307/2013(2).

Toepasselijke bepalingen

3. Bij verordening nr. 1307/2013 zijn gemeenschappelijke regels vastgesteld voor betalingen die rechtstreeks aan landbouwers worden toegekend in het kader van de in bijlage I bij die verordening vermelde steunregelingen.(3) Zij stelt ook specifieke voorschriften vast voor die regelingen, namelijk een basisbetaling voor landbouwers (hierna: „basisbetaling”), een betaling voor landbouwers die klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken in acht nemen (hierna: „vergroeningssteun”) en een betaling voor jonge landbouwers die met hun landbouwactiviteit beginnen (hierna: „betaling voor jonge landbouwers”).(4)

4. De basisbetaling biedt met name een minimumniveau van inkomenssteun aan landbouwers die landbouwactiviteiten uitoefenen. De betaling wordt jaarlijks aan de landbouwers verricht na activering van de betalingsrechten waarover zij beschikken en wordt berekend op basis van de subsidiabele hectaren grond die zij aangeven.(5)

5. De basisbetaling moet worden aangevuld met andere rechtstreekse betalingen die zijn gericht op specifieke kwesties of specifieke soorten begunstigden.(6) Voor steun in het kader van de overige bij verordening nr. 1307/2013 ingestelde regelingen, zoals de vergroeningssteun en de betaling voor jonge landbouwers, moet een landbouwer dus beschikken over betalingsrechten in het kader van de basisbetalingsregeling.(7)

6. De betalingsrechten waren aanvankelijk toegekend aan actieve landbouwers(8) die deze hebben aangevraagd in het eerste jaar van uitvoering van de basisbetalingsregeling, namelijk in 2015.(9) Sindsdien kunnen zij worden verkregen uit de door de lidstaten ingestelde nationale of regionale reserves(10) en/of tussen landbouwers worden overgedragen(11).

7. In het kader van het onderhavige geding moeten we in gedachten houden dat artikel 30, lid 6, van verordening nr. 1307/2013 bepaalt dat de lidstaten hun nationale of regionale reserves gebruiken om bij voorrang betalingsrechten toe te wijzen aan jonge landbouwers en aan landbouwers die met hun landbouwactiviteit beginnen. In lid 11 van artikel 30 wordt verwezen naar artikel 50, lid 2, onder b), van verordening nr. 1307/2013, dat „jonge landbouwers” definieert als natuurlijke personen die onder meer „niet ouder zijn dan veertig jaar in het jaar van indiening” in het kader van de basisbetalingsregeling.

Feiten, procedure en prejudiciële vraag

8. Sense is een vennootschap onder firma met twee vennoten, A en B, die sinds 2017 een varkensmesterij exploiteert. Op 21 januari 2018 is A 41 jaar geworden.

9. Sense heeft op 15 maart en 5 april 2018 verschillende informatieverzoeken gericht aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: „RVO”), de uitvoeringsinstantie die belast is met de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid van de Europese Unie in Nederland. Omdat Sense voor 2018 niet over betalingsrechten beschikte, wilde zij in wezen weten of en hoe zij die rechten zou kunnen verkrijgen uit de nationale reserve voor jonge landbouwers (Nederland) (hierna: „nationale reserve”).

10. De RVO heeft aan Sense laten weten dat zij in aanmerking zou komen voor betalingsrechten uit de nationale reserve omdat A in 2018 op enig moment jonger was dan 41 jaar. Om als „jonge landbouwer” in de zin van verordening nr. 1307/2013 te kunnen worden aangemerkt, moest de landbouwer volgens de toenmalige informatie op de website van de RVO in het aanvraagjaar namelijk jonger zijn dan 41. De RVO heeft deze informatie naderhand per e-mail aan Sense bevestigd.

11. Op 5 april 2018 heeft Sense aanvragen ingediend voor de toewijzing van betalingsrechten uit de nationale reserve, op grond dat A een jonge landbouwer was, alsmede voor de basisbetaling, de vergroeningssteun en de betaling voor jonge landbouwers. Zij heeft daarentegen niet getracht die rechten via overdracht van een derde houder te verkrijgen.

12. Bij besluiten van 2 en 4 januari 2019, later bevestigd bij besluit van 22 maart 2019, heeft de minister de aanvragen van Sense afgewezen. De minister stelde dat een jonge landbouwer volgens artikel 50, lid 2, onder b), van verordening nr. 1307/2013 een persoon is die in het jaar van indiening van zijn aanvraag niet ouder is dan 40 jaar. Aangezien A in 2018 41 jaar oud was, voldeed zij niet aan het in die bepaling gestelde leeftijdsvereiste en kon Sense derhalve niet in aanmerking komen voor de toekenning van betalingsrechten uit de nationale reserve. Bovendien moesten de aanvragen van Sense voor de basisbetaling en de vergroeningssteun worden afgewezen, aangezien Sense voor 2018 geen betalingsrechten had verkregen. Ten slotte verklaarde de minister dat Sense zich niet kon beroepen op het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel, ongeacht of er sprake was van goede trouw. In dat verband merkte de minister op dat het vertrouwensbeginsel, gelet op de rechtspraak van het Hof ten aanzien van een duidelijke bepaling van EU-recht, zoals artikel 50, lid 2, onder b), van verordening nr. 1307/2013, niet kan worden ingeroepen.

13. Sense heeft beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland), strekkende tot vernietiging van het besluit van 22 maart 2019 en tot vergoeding door de minister van de financiële schade die zij stelt te hebben geleden door de onjuiste toezeggingen van de RVO.

14. Volgens de verwijzende rechter is het voorwerp van het hoofdgeding niet de toewijzing van betalingsrechten uit de nationale reserve aan Sense. Het gaat veeleer om de vraag of de minister in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld door niet aan te bieden om Sense de schade te vergoeden die zij zou hebben geleden. Dienaangaande merkt diezelfde rechterlijke instantie op dat uit vaste rechtspraak van het Hof volgt dat het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel niet kan worden ingeroepen wanneer het een duidelijke bepaling van dat recht betreft, zoals het geval is met artikel 50, lid 2, onder b), van verordening nr. 1307/2013. Het is echter de vraag of het Unierecht eraan in de weg staat dat Sense in een schadevergoedingszaak de schade vergoed krijgt op grond van het vertrouwensbeginsel krachtens het Nederlandse recht.

15. In die omstandigheden heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de navolgende vraag:

„Verzet het Unierecht zich ertegen dat aan de hand van het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel wordt beoordeeld of een nationaal bestuursorgaan in strijd met een Unierechtelijke bepaling vertrouwen heeft opgewekt en aldus naar nationaal recht onrechtmatig heeft gehandeld door niet de schade te vergoeden die de justitiabele als gevolg daarvan heeft geleden, indien de justitiabele zich niet met succes kan beroepen op het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel, omdat het gaat om een duidelijke Unierechtelijke bepaling?”

16. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 22 januari 2020 bij de griffie van het Hof ingediend. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door Sense, de Nederlandse en de Spaanse regering en de Europese Commissie. In deze zaak is geen hoorzitting gehouden.

Analyse

17. Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het Unierecht eraan in de weg staat dat het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel wordt ingeroepen door een verzoeker om de schade vergoed te krijgen door het nationale bestuursorgaan dat met de toepassing van de Unieregels is belast, indien datzelfde beginsel zoals het in de rechtsorde van de Unie geldt, niet kan worden ingeroepen omdat het een duidelijke bepaling van EU-recht betreft.

18. Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het vertrouwensbeginsel één van de fundamentele beginselen van de Europese Unie is.(12) Dat beginsel kent rechten toe aan justitiabelen(13) die zich daarop kunnen beroepen als een overheidsinstantie met door haar gedane precieze toezeggingen gegronde verwachtingen heeft gewekt(14). Dienaangaande moet worden nagegaan of de handelingen van de desbetreffende overheidsinstantie redelijk vertrouwen hebben gewekt en, zo ja, of dat vertrouwen gewettigd is.(15)

19. Het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel is niet alleen bindend voor de instellingen en organen van de Unie; de lidstaten zijn ook verplicht het beginsel in acht te nemen wanneer zij maatregelen nemen ter uitvoering van Unierechtelijke normen.(16) Op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat het vertrouwensbeginsel moet worden geëerbiedigd door elk nationaal bestuursorgaan dat met de toepassing van het Unierecht is belast.(17)

20. Volgens de rechtspraak van het Hof moet aan het vertrouwensbeginsel echter toepassing worden gegeven overeenkomstig de voorschriften van het Unierecht.(18) Dat beginsel kan niet worden aangevoerd tegen een duidelijke bepaling van EU-recht, en een met het Unierecht strijdige gedraging van een met de toepassing ervan belast nationaal bestuursorgaan kan voor een justitiabele geen grond opleveren voor het vertrouwen dat hij een behandeling kan genieten die strijdig is met het recht van de Unie.(19)

21. In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing in de eerste plaats dat de door de RVO verstrekte onjuiste informatie, die moet worden opgevat als een uiting van het standpunt van de minister, Sense er volgens de verwijzende rechter toe heeft gebracht te verzoeken om toewijzing van betalingsrechten uit de nationale reserve in plaats van deze te verwerven via overdracht van een derde houder. In dat verband is de verwijzende rechter van oordeel dat Sense schade kan hebben geleden wegens het door de RVO opgewekte gewettigd vertrouwen, waardoor zij geen betalingsrechten voor 2018 heeft kunnen verkrijgen, en dus ook geen basisbetaling of vergroeningssteun. Volgens die rechterlijke instantie zou de door Sense geleden schade bestaan in het verlies van de betalingen die de minister heeft geweigerd haar toe te kennen, na aftrek van de kosten van de rechten die zij van een derde zou hebben moeten kopen om die betalingen te kunnen verkrijgen.

22. In de tweede plaats betwist de verwijzende rechter niet dat het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel voor de minister bindend was toen zij het besluit van 22 maart 2019 nam. In de verwijzingsbeslissing zet die rechter inderdaad uiteen dat de minister in het kader van de toepassing van de landbouwregels van de Europese Unie in Nederland, in het bijzonder van de in verordening nr. 1307/2013 opgenomen regelingen voor rechtstreekse betalingen(20), de toekenning van betalingsrechten aan Sense en haar aanvragen voor de basisbetaling, de vergroeningssteun en de betaling voor jonge landbouwers heeft geweigerd. De verwijzende rechter beschouwt artikel 50, lid 2, onder b), van verordening nr. 1307/2013 evenwel als een duidelijke bepaling van EU-recht.(21) Hieruit volgt dat Sense zich voor die rechterlijke instantie kennelijk niet op het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel kan beroepen om aanspraak te maken op betalingsrechten uit de nationale reserve.

23. De verwijzende rechter wenst niettemin te vernemen of er voor Sense ruimte is om zich in een nationale schadevergoedingszaak tegen de minister te beroepen op het in de nationale rechtsorde verankerde vertrouwensbeginsel teneinde de geleden schade vergoed te verkrijgen.

24. Voor alle duidelijkheid wijs ik erop dat de prejudiciële vraag geen betrekking heeft op een schadevordering waarin een verzoeker het beginsel van overheidsaansprakelijkheid wegens schending van het Unierecht inroept.(22) In de onderhavige zaak gaat het immers om een situatie waarin het Nederlandse bestuursorgaan terecht heeft geweigerd om Sense betalingsrechten toe te kennen op grond dat geen van haar vennoten voldeed aan het leeftijdsvereiste van artikel 50, lid 2, onder b), van verordening nr. 1307/2013 en dat volgens de rechtspraak van het Hof tegen een dergelijke bepaling het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel niet kan worden aangevoerd.

25. Voorts is van belang dat de vraag van de verwijzende rechter geen betrekking heeft op de toepassing van het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel als rechtsgrondslag voor het doen gelden van rechten op betalingsrechten op grond van verordening nr. 1307/2013.

26. Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen benadrukt, moet die mogelijkheid namelijk vooral worden uitgesloten op grond van de rechtspraak van het Hof volgens welke het beginsel van bescherming van gewettigd vertrouwen niet tegen Unierechtelijke bepalingen kan worden toegepast die nauwkeurig en duidelijk zijn, zoals reeds in punt 20 hierboven is vermeld.(23) Dat brengt mee dat het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel in een geval als dat van het hoofdgeding met het oog op de verkrijging van de rechten en voordelen waarin verordening nr. 1307/2013 voorziet, niet in de plaats kan komen van datzelfde beginsel naar het Unierecht. Anders zou het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel vanuit formeel oogpunt worden gebruikt als de norm voor de toepasselijkheid van die verordening, met als gevolg dat het nationale recht voorrang zou krijgen boven het Unierecht, waardoor het beginsel van voorrang van dat recht zou worden geschonden.

27. Bovendien moet ik eraan herinneren dat het op grond van het beginsel van voorrang van het Unierecht onaanvaardbaar is dat rechtsregels of beginselen van nationaal recht afbreuk doen aan de werking en eenheid van het Unierecht op het grondgebied van een lidstaat.(24)

28. In omstandigheden als die van het hoofdgeding vereist de volle werking van het Unierecht ten eerste dat het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel niet wordt aangewend om de vereisten te omzeilen waaraan de landbouwers moeten voldoen om betalingsrechten te verkrijgen op grond van verordening nr. 1307/2013. Anders zou dat nationaalrechtelijke beginsel ertoe leiden dat betalingsrechten worden toegekend aan landbouwers die daarvoor niet in aanmerking komen, en vervolgens dat maatregelen worden gefinancierd die niet in overeenstemming met de toepasselijke sectorspecifieke regels zijn uitgevoerd. Zoals advocaat-generaal Kokott in haar conclusie in de zaak Agroferm heeft gesteld(25), zou dat uiteindelijk de financiële belangen van de begroting van de Europese Unie schaden, een van de gevolgen die het rechtskader van de Unie dat van toepassing is op beleidsterreinen met gedeeld beheer, zoals het gemeenschappelijk landbouwbeleid, juist tracht te vermijden.(26)

29. Ten tweede wijs ik erop, in navolging van advocaat-generaal Kokott in dezelfde conclusie (waarmee ik het eens ben), dat de mogelijkheid om het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel in te roepen ter verkrijging van voordelen en rechten die voortvloeien uit een regeling van de Unie (bijvoorbeeld verordening nr. 1307/2013) er uiteindelijk toe zou kunnen leiden dat die regeling in de verschillende lidstaten verschillend wordt toegepast.(27) Daarin ligt een overweging besloten die betrekking heeft op de eenheid van het Unierecht en de uniforme toepassing ervan op het grondgebied van de Europese Unie. Aangezien de draagwijdte van het beginsel van bescherming van gewettigd vertrouwen in de nationale rechtsorden kan verschillen (sommige lidstaten bieden binnen hun eigen rechtsgebied meer bescherming dan andere(28)) zouden particulieren en ondernemingen bij de toepassing van verordening nr. 1307/2013 feitelijk in verschillende lidstaten verschillend behandeld kunnen worden. Dat zou tegelijkertijd kunnen leiden tot verstoringen van de mededinging in de lidstaten doordat aan bepaalde particulieren en ondernemingen voordelen worden toegekend die andere niet hebben.

30. Hieruit volgt dat een particulier, om redenen die verband houden met de voorrang van het Unierecht en met de werking en eenheid ervan, niet op grond van een nationaalrechtelijk vertrouwensbeginsel kan trachten aanspraak te maken op door een duidelijke bepaling van EU-recht verleende rechten omdat een nationaal bestuursorgaan verwachtingen heeft gewekt die in strijd zijn met die bepaling.

31. De vraag is echter of diezelfde overwegingen eraan in de weg staan dat het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel wordt ingeroepen om vergoeding te verkrijgen van de schade die is veroorzaakt door de onjuiste toezeggingen van een nationaal bestuursorgaan.

32. Dienaangaande merkt de verwijzende rechter terecht op dat advocaat-generaal Mancini in zijn conclusie in de zaak Krücken(29) heeft geconcludeerd dat een benadeelde partij zich weliswaar niet op het vertrouwensbeginsel kan beroepen om rechten geldend te maken die in strijd zijn met het Unierecht, maar dat diezelfde partij niet de mogelijkheid mag worden ontnomen om „voor de nationale rechter een schadevordering in te stellen tegen de instanties die aansprakelijk zijn voor de onregelmatigheden waardoor hem de schade zou zijn opgekomen”. Advocaat-generaal Tizzano heeft diezelfde benadering later bekrachtigd in de gevoegde zaken Flemmer e.a.(30) Geen van deze advocaten-generaal heeft uitdrukkelijk verwezen naar de rechtsgrondslag waarop die vordering kan worden gebaseerd. Hun opmerkingen kunnen evenwel enkel worden gelezen als een uitnodiging om te handelen overeenkomstig het nationale recht en in het bijzonder overeenkomstig het in die rechtsorde erkende vertrouwensbeginsel.(31)

33. Vervolgens heeft het Hof in de zaak Belovo(32), over de ten onrechte door een nationaal bestuursorgaan aan een importeur van landbouwproducten uit derde landen afgegeven certificaten, verklaard dat de toepasselijke verordening van de Europese Unie niet in de weg staat aan „een eventuele aansprakelijkheidsactie die door [die importeur die houder was van die certificaten] waarvan [vaststond] dat zij niet hadden mogen worden afgegeven, krachtens nationaal recht wordt ingesteld tegen de instantie van afgifte”. Het Hof heeft daaraan toegevoegd dat in het kader van die zaak met name rekening zou moeten worden gehouden met het gewettigd vertrouwen van de importeur ten aanzien van die certificaten.

34. Dat oordeel van het Hof is geformuleerd onder specifieke verwijzing naar de op die zaak toepasselijke regeling, waarbij een stelsel van invoer-, uitvoer- en voorfixatiecertificaten voor landbouwproducten was ingevoerd. Naar mijn mening illustreert het arrest Belovo echter dat het Hof erkent dat een vordering tot schadevergoeding naar nationaal recht kan voortvloeien uit een onrechtmatige gedraging van een nationaal bestuursorgaan, zelfs wanneer het handelt in het kader van het Unierecht(33), met name wanneer bij de toepassing van dat recht onjuiste toezeggingen zijn gedaan.

35. Op grond van bovenstaande overwegingen en in overeenstemming met de standpunten die de Nederlandse regering en de Commissie in de onderhavige zaak hebben ingenomen, ben ik derhalve van mening dat het Unierecht er niet aan in de weg staat dat een natuurlijke of rechtspersoon een nationale schadevordering instelt voor de schade die hij heeft geleden als gevolg van het verstrekken van een onjuiste toezegging die in strijd is met een duidelijke bepaling van EU-recht. Evenmin staat het eraan in de weg dat voor datzelfde doel het in het nationale recht neergelegde vertrouwensbeginsel wordt ingeroepen, mits de voorrang, de werking en de eenheid van het Unierecht niet in gevaar worden gebracht, zoals ik in punt 30 hierboven heb opgemerkt.

36. In de eerste plaats moet dienaangaande worden vastgesteld dat de op het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel gebaseerde vordering die bij de nationale rechter is ingesteld, uitsluitend strekt tot vergoeding van de schade die het gevolg is van de door het nationale bestuursorgaan gegeven onjuiste toezeggingen, om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de voorrang van het Unierecht. Zoals reeds is uiteengezet in punt 26 hierboven, mag die vordering niet tot doel hebben rechten te doen gelden die in strijd zijn met de betrokken Unierechtelijke bepaling, aangezien dat zou leiden tot een scenario waarin het nationale recht de formele grondslag vormt voor de toekenning aan de verzoeker van voordelen die hij op grond van het Unierecht niet kan verkrijgen.

37. Mijns inziens lijkt aan die voorwaarde te zijn voldaan in het kader van een vordering zoals door de verwijzende rechter in de verwijzingsbeslissing is omschreven, waarin verzoekster niet vraagt om toewijzing van betalingsrechten op grond van verordening nr. 1307/2013. Zij vordert veeleer vergoeding vanwege de onjuiste informatie die aan haar is verstrekt door het met de toepassing van de landbouwvoorschriften van de Europese Unie belaste nationale bestuursorgaan. Dat heeft haar naar haar zeggen aangemoedigd om toewijzing van betalingsrechten te verzoeken in plaats van deze bij een derde houder te verwerven, wat uiteindelijk de afwijzing van haar verzoek om de basisbetaling en de vergroeningssteun tot gevolg heeft gehad.

38. In de tweede plaats bestaat er geen gevaar dat de werking van het Unierecht wordt ondermijnd, mits de vordering uit hoofde van het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel wordt ingesteld met het oog op de vergoeding van schade en niet om rechten te doen gelden die in strijd zijn met een duidelijke Unierechtelijke bepaling.

39. Wat het hoofdgeding betreft, blijkt uit de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens dat de bij hem ingestelde schadevordering volgens zijn nationale recht niet kan leiden tot de toewijzing van betalingsrechten op grond van verordening nr. 1307/2013, noch tot de toekenning van enige betaling op grond van diezelfde verordening. Verzoekster kan in het kader van die vordering dus aan die verordening geen onverdiende rechten ontlenen. Dat betekent dat er geen risico is dat de begroting van de Europese Unie wordt gebruikt in strijd met de toepasselijke Unieregels van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Zoals de Nederlandse regering en de Commissie benadrukken, zou alle schade die op grond van het nationale recht en op grond van de onrechtmatige gedraging van een nationaal bestuursorgaan wordt gevorderd, bovendien uitsluitend uit de nationale begroting worden vergoed. Bijgevolg kan een dergelijke vordering geen nadelige gevolgen hebben voor de middelen uit de begroting van de Europese Unie of haar financiële belangen schaden.

40. In verband met de voorwaarde inzake de werking van het Unierecht voeg ik hieraan toe dat het instellen van een schadevordering tegen een nationaal bestuursorgaan in omstandigheden als die van het hoofdgeding mijns inziens kan bijdragen tot de verbetering van het stelsel van gedeeld bestuur tussen de lidstaten en de Europese Unie op beleidsterreinen die betrekking hebben op de besteding van middelen van de Europese Unie. Zij kan immers tot gevolg hebben dat de nationale bestuursorganen worden aangemoedigd om op verzoek van particulieren en ondernemingen betrouwbare informatie te verstrekken(34), en uiteindelijk leiden tot een doeltreffender toepassing van de Unieregels en de overheidsuitgaven.

41. In de derde plaats lijkt het mij niet dat in het kader van een schadevordering die is gebaseerd op het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel, de eenheid en de uniforme toepassing van het Unierecht kunnen worden ondermijnd of dat die vordering aanleiding kan geven tot een verstoring van de mededinging in de lidstaten als bedoeld in punt 29 hierboven.

42. Dienaangaande illustreert de onderhavige zaak enerzijds dat een verzoeker in een op het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel gebaseerde schadevordering niet wordt geacht een door het Unierecht toegekend recht te verkrijgen ten nadele van vergelijkbare personen in andere lidstaten. Zoals de Commissie benadrukt, zou een dergelijke verzoeker in het bijzonder geen betalingsrechten ontvangen uit een systeem dat analoog is aan de nationale reserve, voor zover landbouwers die in andere lidstaten landbouwactiviteiten uitoefenen en niet voldoen aan het leeftijdsvereiste van artikel 50, lid 2, onder b), van verordening nr. 1307/2013, dergelijke rechten of betalingen evenmin zouden verkrijgen.

43. Indien anderzijds de schadevordering van verzoekster zou worden toegewezen, zou de vergoeding die zij ontvangt slechts de schade dekken die zij heeft geleden als gevolg van de onjuiste toezeggingen van het nationale bestuursorgaan. Anders dan de Spaanse regering stelt, zou aan verzoekster dus geen voordeel worden toegekend ten opzichte van andere ondernemingen in dezelfde sector. In dat verband kan het nuttig zijn eraan te herinneren dat de schadevergoeding die nationale bestuursorganen eventueel aan particulieren of ondernemingen moeten betalen ter zake van de schade die zij hebben veroorzaakt, volgens de rechtspraak van het Hof(35) juridisch een fundamenteel ander karakter heeft dan overheidssteun ter begunstiging van bepaalde ondernemingen. Hieruit volgt dat een particulier of een onderneming die enkel een vergoeding krijgt voor schade geleden als gevolg van een onjuiste toezegging, zoals in de vordering in de onderhavige zaak, niet wordt geacht een voordeel te verkrijgen. Dat betekent dat een risico van verstoring van de mededinging tussen de lidstaten ook kan worden uitgesloten.

44. Gelet op bovenstaande moet ik concluderen dat het Unierecht zich niet verzet tegen de toepassing van het in het nationale recht neergelegde vertrouwensbeginsel ter vergoeding van gestelde schade die een verzoeker vordert van het met de toepassing van de Unieregels belaste nationale bestuursorgaan, wanneer datzelfde beginsel zoals het geldt in de rechtsorde van de Unie niet kan worden ingeroepen omdat het een duidelijke bepaling van EU-recht betreft. Daarvoor moet echter aan de volgende voorwaarden zijn voldaan:

– in de eerste plaats moet de door de verzoeker ingestelde vordering uitsluitend strekken tot vergoeding van de schade die het gevolg is van de door het nationale bestuursorgaan gegeven onjuiste toezeggingen, en niet tot het doen gelden van rechten op grond van een Unieregeling;

– in de tweede plaats mag de schadevergoeding die eventueel wordt toegekend enkel uit de nationale begroting worden betaald, en

– in de derde plaats mag de toegekende schadevergoeding enkel de geleden schade dekken en mag zij de verzoeker geen economisch voordeel opleveren dat in strijd is met het Unierecht.

45. Die drie voorwaarden en de elementen die aanleiding geven tot een schadevordering volgens het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel moeten door de nationale rechter worden beoordeeld.

Conclusie

46. Op grond van bovenstaande analyse geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van het College van Beroep voor het bedrijfsleven te beantwoorden als volgt:

„Het Unierecht staat er niet aan in de weg dat het in het nationale recht neergelegde vertrouwensbeginsel wordt toegepast in het kader van de vergoeding van gestelde schade die een verzoeker vordert van het nationale bestuursorgaan dat met de toepassing van de Unieregels is belast, wanneer datzelfde beginsel zoals het in de rechtsorde van de Unie geldt, niet kan worden ingeroepen omdat het een duidelijke bepaling van EU-recht betreft, op voorwaarde dat:

– de door de verzoeker ingestelde vordering uitsluitend strekt tot vergoeding van de schade die het gevolg is van de door het nationale bestuursorgaan gegeven onjuiste toezeggingen, en niet tot het doen gelden van rechten op grond van de Unieregeling;

– de schadevergoeding die eventueel wordt toegekend enkel uit de nationale begroting wordt betaald, en

– de toegekende schadevergoeding enkel de geleden schade dekt en de verzoeker geen economisch voordeel verleent dat in strijd is met het Unierecht.”

1 Oorspronkelijke taal: Engels.

2 Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 608).

3 Artikel 1, onder a), van verordening nr. 1307/2013. De rechtstreekse betalingen worden volledig uitgekeerd op voorwaarde dat de landbouwers voldoen aan de basisnormen op het gebied van milieu, klimaatverandering, goede landbouw- en milieuconditie van de grond, volksgezondheid, diergezondheid, gezondheid van planten en dierenwelzijn, ofwel de zogenoemde „randvoorwaarden”. De voorschriften over de „randvoorwaarden” zijn neergelegd in verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549).

4 Artikel 1, onder b), van verordening nr. 1307/2013 en bijlage I daarbij.

5 De artikelen 32 en 33 van verordening nr. 1307/2013.

6 Artikel 21 van verordening nr. 1307/2013. Zie tevens Europese Commissie, „Direct payments. Basic payment scheme”, maart 2016, blz. 1, beschikbaar op https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/food-farming-fisheries/key_policies/documents/basic-payment-scheme_en.pdf.

7 Artikel 43 en artikel 50, lid 1, van verordening nr. 1307/2013.

8 Artikel 9 van verordening nr. 1307/2013.

9 Zie overweging 21 van verordening nr. 1307/2013 en artikel 21, lid 1, onder a), en artikel 24 ervan.

10 Artikel 30, leden 1 en 2, van verordening nr. 1307/2013.

11 Artikel 34 van verordening nr. 1307/2013.

12 Arrest van 14 maart 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

13 Zie dienaangaande arrest van 19 mei 1992, Mulder e.a./Raad en Commissie (C‑104/89 en C‑37/90, EU:C:1992:217, punt 15).

14 Arrest van 7 augustus 2018, Ministru kabinets (C‑120/17, EU:C:2018:638, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

15 Arrest van 7 augustus 2018, Ministru kabinets (C‑120/17, EU:C:2018:638, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

16 Arrest van 7 augustus 2018, Ministru kabinets (C‑120/17, EU:C:2018:638, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

17 Zie arresten van 26 april 1988, Krücken (316/86, EU:C:1988:201, punt 22), en 1 april 1993, Lageder e.a. (C‑31/91–C‑44/91, EU:C:1993:132, punt 33).

18 Arresten van 13 maart 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening e.a. (C‑383/06–C‑385/06, EU:C:2008:165, punt 53), en 20 juni 2013, Agroferm (C‑568/11, EU:C:2013:407, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie tevens de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Agroferm (C‑568/11, EU:C:2013:35, punt 55).

19 Arrest van 7 augustus 2018, Ministru kabinets (C‑120/17, EU:C:2018:638, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

20 Zie dienaangaande artikel 2.1, lid 2, van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen gemeenschappelijk landbouwbeleid.

21 De verwijzende rechter, de partijen in het hoofdgeding en de belanghebbenden die voor het Hof opmerkingen hebben ingediend, zijn het erover eens dat artikel 50, lid 2, onder b), van verordening nr. 1307/2013 een duidelijke bepaling van EU-recht vormt met betrekking tot de gestelde leeftijdsvoorwaarde.

22 Zie dienaangaande arrest van 19 november 1991, Francovich e.a. (C‑6/90 en C‑9/90, EU:C:1991:428).

23 Zie ter illustratie arrest van 20 december 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse (C‑516/16, EU:C:2017:1011, punten 69‑74).

24 Arrest van 21 december 2021, Randstad Italia (C‑497/20, EU:C:2021:1037, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

25 Conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Agroferm (C‑568/11, EU:C:2013:35, punten 46‑50).

26 Zie dienaangaande overweging 39 van verordening nr. 1306/2013. Zie tevens artikel 63, lid 1 en lid 2, onder a), van verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie, tot wijziging van verordeningen (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 en besluit nr. 541/2014/EU en tot intrekking van verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 (PB 2018, L 193, blz. 1).

27 Conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Agroferm (C‑568/11, EU:C:2013:35, punt 48).

28 Zie dienaangaande Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (hoogste bestuursrechter, Litouwen) en ACA-Europe, „General Report – The Protection of Legitimate Expectations in Administrative Law and EU Law”, 2016, blz. 2 e.v., beschikbaar op https://www.aca-europe.eu/seminars/2016_Vilnius/VIL_GeneralReport_en.pdf, waaruit blijkt dat er aanzienlijke verschillen zijn tussen de wijzen waarop het vertrouwensbeginsel in de lidstaten wordt toegepast.

29 Conclusie van advocaat-generaal Mancini in de zaak Krücken (316/86, niet gepubliceerd, EU:C:1988:78, blz. 2231).

30 Conclusie van advocaat-generaal Tizzano in de gevoegde zaken Flemmer e.a. (C‑80/99–C‑82/99, EU:C:2001:57, punt 53).

31 Dienaangaande zij erop gewezen dat de conclusies van de advocaten-generaal Mancini en Tizzano een antwoord waren op prejudiciële vragen die specifiek betrekking hadden op de toepassing van het vertrouwensbeginsel.

32 Arrest van 16 juli 1992, Belovo (C‑187/91, EU:C:1992:333, dictum).

33 Zie dienaangaande arrest van 27 september 1988, Asteris e.a. (106/87–120/87, EU:C:1988:457, punten 18 en 19). Zie tevens Prechal, S., en Widdershoven, R.J.G.M., Inleiding tot het Europees bestuursrecht, 4e druk, Ars Aequi Libri, 2017, blz. 227, tevens aangehaald door de verwijzende rechter.

34 Zie dienaangaande artikelen 12 e.v. van verordening nr. 1306/2013 over het instellen van het „bedrijfsadviseringssysteem”, dat verplicht door de lidstaten moet worden opgezet voor het verlenen van advies aan landbouwers, namelijk over de voorschriften inzake „randvoorwaarden” die van toepassing zijn op het gemeenschappelijk landbouwbeleid. De RVO, die betrokken is bij het hoofdgeding, is thans de uitvoeringsinstantie die in Nederland met de verplichtingen inzake het bedrijfsadviseringssysteem is belast.

35 Arrest van 27 september 1988, Asteris e.a. (106/87–120/87, EU:C:1988:457, punt 23). Zie tevens de conclusie van advocaat-generaal Wahl in de zaak Achema e.a. (C‑706/17, EU:C:2019:38, punt 52).

ECLI:EU:C:2022:134

Verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland) op 22 januari 2021 – Sense Visuele Communicatie en Handel vof (tevens handelend onder de naam De Scharrelderij) tegen Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

(Zaak C-36/21)

Procestaal: Nederlands

Verwijzende rechter

College van Beroep voor het bedrijfsleven

Partijen in het hoofdgeding

Verzoekster: Sense Visuele Communicatie en Handel vof (tevens handelend onder de naam De Scharrelderij)

Verweerder: Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Prejudiciële vraag

Verzet het Unierecht zich ertegen dat aan de hand van het nationaalrechtelijke vertrouwensbeginsel wordt beoordeeld of een nationaal bestuursorgaan in strijd met een Unierechtelijke bepaling vertrouwen heeft opgewekt en aldus naar nationaal recht onrechtmatig heeft gehandeld door niet de schade te vergoeden die de justitiabele als gevolg daarvan heeft geleden, indien de justitiabele zich niet met succes kan beroepen op het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel, omdat het gaat om een duidelijke Unierechtelijke bepaling?

____________