HvJ 15-10-2026 Gidzhinov C-321/25

1) Artikel 325 VWEU en artikel 2, lid 1, van de Overeenkomst, opgesteld op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, ondertekend te Brussel op 26 juli 1995 en gehecht aan de akte van de Raad van 26 juli 1995,

moeten aldus worden uitgelegd dat

zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan de strafvervolging van ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Europese Unie worden geschaad, noodzakelijkerwijs verjaart wanneer binnen een termijn van vijftien jaar nadat die strafbare feiten zijn gepleegd geen definitieve veroordeling is uitgesproken, ongeacht of er zich enige grond voor stuiting of schorsing van de verjaring heeft voorgedaan dan wel toevallige gebeurtenissen zijn opgetreden, voor zover een dergelijke termijn in de betrokken lidstaat niet leidt tot een systemisch risico dat dergelijke fraude onbestraft blijft.

2) Artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841/JBZ van de Raad van 24 oktober 2008 ter bestrijding van georganiseerde criminaliteit

moet aldus worden uitgelegd dat

het zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan het strafbare feit waarbij een overeenkomst wordt gesloten met het oog op het plegen van een strafbaar feit, als bedoeld in artikel 2, onder b), van dit kaderbesluit, wordt bestraft met een vrijheidsstraf waarvan de maximumduur langer is dan die van de vrijheidsstraf die geldt voor het strafbare feit waarop de overeenkomst betrekking heeft en meer dan vijf jaar bedraagt.

ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)

15 oktober 2026 (*)

„ Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Justitiële samenwerking in strafzaken – Bestrijding van georganiseerde criminaliteit – Bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie – Artikel 325, lid 1, VWEU – ,BFB-overeenkomst’ – Artikel 2, lid 1 – Kaderbesluit 2008/841/JBZ – Artikel 2, onder a) en b) – Ernstige fraude ter zake van de belasting over de toegevoegde waarde – Overeenkomst om een strafbaar feit te plegen – Artikel 3 – Verplichting van de lidstaten om fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad te bestrijden met afschrikkende en doeltreffende maatregelen – Verplichting om te voorzien in strafrechtelijke sancties – Maximumduur van de straf – Evenredigheidsbeginsel – Verjaringstermijn – Systemisch risico op straffeloosheid ”

In zaak C‑321/25 [Gidzhinov] (i),

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Sofiyski gradski sad (rechter voor de stad Sofia, Bulgarije) bij beslissing van 2 mei 2025, ingekomen bij het Hof op 8 mei 2025, in de strafzaak tegen

А,

B,

V,

G,

D,

in tegenwoordigheid van:

Sofiyska gradska prokuratura,

wijst

HET HOF (Derde kamer),

samengesteld als volgt: C. Lycourgos (rapporteur), kamerpresident, N. Fenger, S. Rodin, N. Piçarra en O. Spineanu-Matei, rechters,

advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,

griffier: V. Di Bucci,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

– V, vertegenwoordigd door P. Y. Galabov, advokat,

– de Oostenrijkse regering, vertegenwoordigd door J. Schmoll en P. Thalmann als gemachtigden,

– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door C. Valero, F. Blanc, I. Zaloguin en M. Wasmeier als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 23 april 2026,

het navolgende

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 325 VWEU, artikel 2, lid 1, van de Overeenkomst, opgesteld op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, ondertekend te Brussel op 26 juli 1995 en gehecht aan de akte van de Raad van 26 juli 1995 (PB 1995, C 316, blz. 48; hierna: „BFB-overeenkomst”), en artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841/JBZ van de Raad van 24 oktober 2008 ter bestrijding van georganiseerde criminaliteit (PB 2008, L 300, blz. 42).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van de strafvervolging die is ingesteld tegen A, B, V, G en D wegens het leiden van of deelnemen aan een criminele organisatie met het doel fiscale misdrijven te plegen en, voor sommige van hen, fraude met de belasting over de toegevoegde waarde (btw) te hebben gepleegd.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

BFB-overeenkomst

3 Artikel 1, lid 3, van de BFB-overeenkomst, met als opschrift „Algemene bepalingen”, luidt als volgt:

„Onder voorbehoud van artikel 2, lid 2, neemt elke lidstaat eveneens de nodige maatregelen opdat het opzettelijk opstellen of verstrekken van valse, onjuiste of onvolledige verklaringen of documenten met het in lid 1 genoemde gevolg, als strafbare feiten worden aangemerkt, wanneer die handelingen niet reeds strafbaar zijn, hetzij als zelfstandig strafbaar feit, hetzij op grond van medeplichtigheid aan, uitlokking van of poging tot fraude [waardoor de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen worden geschaad] als omschreven in lid 1.”

4 Artikel 2 van deze overeenkomst, met als opschrift „Sancties”, bepaalt:

„1. Elke lidstaat neemt de nodige maatregelen opdat op de in lid 1 bedoelde gedragingen, alsmede medeplichtigheid aan, uitlokking van of poging tot de in artikel 1, lid 1, bedoelde gedragingen, doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties worden gesteld, met inbegrip, ten minste bij ernstige fraude, van vrijheidsstraffen die aanleiding kunnen geven tot uitlevering; als ernstige fraude wordt aangemerkt iedere fraude waarmee een door elke lidstaat te bepalen minimumbedrag is gemoeid. Dit minimumbedrag mag niet hoger zijn dan 50 000 [EUR].

2. Voor geringe fraude, die betrekking heeft op een totaalbedrag van minder dan 4 000 [EUR] en waarbij zich volgens zijn wetgeving geen bijzondere strafverzwarende omstandigheden voordoen, kan een lidstaat evenwel in sancties voorzien van een andere aard dan de in lid 1 bedoelde.

[…]”

Besluit 2008/40/JBZ

5 Artikel 2, lid 1, van besluit 2008/40/JBZ van de Raad van 6 december 2007 betreffende de toetreding van Bulgarije en Roemenië tot de Overeenkomst, opgesteld op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, het Protocol van 27 september 1996, het Protocol van 29 november 1996 en het Tweede Protocol van 19 juni 1997 (PB 2008, L 9, blz. 23) luidt:

„De [BFB-overeenkomst], [de akte van de Raad van 27 september 1996 tot vaststelling van een protocol bij de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB 1996, C 313, blz. 1)] en [de akte van de Raad van 29 november 1996 tot opstelling, op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, van het Protocol betreffende de prejudiciële uitlegging, door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, van de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB 1997, C 151, blz. 1)] treden ten aanzien van [de Republiek] Bulgarije en Roemenië in werking op de eerste dag van de eerste maand volgende op de datum van vaststelling van dit besluit, tenzij zij ten aanzien van Bulgarije of Roemenië reeds vóór deze datum in werking zijn getreden.”

BFB-richtlijn

6 Richtlijn (EU) 2017/1371 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2017 betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt (PB 2017, L 198, blz. 29; hierna: „BFB-richtlijn”) bepaalt in artikel 16, met als opschrift „Vervanging van de [BFB-overeenkomst]”, het volgende:

„De [BFB-overeenkomst], met inbegrip van de bijbehorende Protocollen van 27 september 1996, 29 november 1996 en 19 juni 1997, wordt door deze richtlijn vervangen voor de lidstaten die erdoor gebonden zijn, met ingang van 6 juli 2019.

Voor de lidstaten die door deze richtlijn gebonden zijn, gelden verwijzingen naar de overeenkomst als verwijzingen naar deze richtlijn.”

Kaderbesluit 2008/841

7 De overwegingen 1 tot en met 3 van kaderbesluit 2008/841 luiden als volgt:

„(1) Het Haagse programma beoogt de versterking van het gemeenschappelijke vermogen van de [Europese] Unie en haar lidstaten om met name de georganiseerde grensoverschrijdende criminaliteit te bestrijden. Dit doel moet in het bijzonder worden verwezenlijkt door middel van de onderlinge aanpassing van de wetgeving. Het gevaar dat uitgaat van criminele organisaties en de proliferatie die zij doormaken, noodzaken de lidstaten van de Europese Unie nauwer samen te werken en een doeltreffende reactie te formuleren die beantwoordt aan de verwachtingen van de burgers en aan hun eigen behoeften. In dit verband wordt in punt 14 van de conclusies van de Europese Raad van Brussel van 4 en 5 november 2004 opgemerkt dat de Europese burgers verwachten dat de Europese Unie grensoverschrijdende problemen zoals georganiseerde criminaliteit, met vereende krachten en op een doeltreffender wijze aanpakt, met inachtneming van de fundamentele vrijheden en rechten.

(2) In haar mededeling van 29 maart 2004 over bepaalde maatregelen die moeten worden genomen op het gebied van de bestrijding van terrorisme en andere ernstige vormen van criminaliteit, heeft de Commissie verklaard dat het instrumentarium voor de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit in de Europese Unie moet worden versterkt en dat zij een kaderbesluit zou opstellen ter vervanging van Gemeenschappelijk Optreden 98/733/JBZ van 21 december 1998 inzake de strafbaarstelling van deelneming aan een criminele organisatie in de lidstaten van de Europese Unie [(PB 1998, L 351, blz. 1)].

(3) In punt 3.3.2 van het Haagse programma wordt gesteld dat de onderlinge aanpassing van het materieel strafrecht tot doel heeft de onderlinge erkenning van vonnissen en rechterlijke beslissingen en politiële en rechterlijke samenwerking op het gebied van het strafrecht te vergemakkelijken en gebieden van ernstige criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie betreft, en dat de prioriteit moet uitgaan naar de vormen van criminaliteit die met name genoemd worden in de verdragen. De nationale definities van strafbare feiten die verband houden met de deelneming aan een criminele organisatie dienen derhalve op elkaar afgestemd te worden. Dit kaderbesluit bestrijkt bijgevolg strafbare feiten die gewoonlijk door een criminele organisatie worden gepleegd. Voorts dienen ten aanzien van natuurlijke personen en rechtspersonen die dergelijke strafbare feiten hebben gepleegd of ervoor verantwoordelijk zijn, straffen te worden vastgesteld die in overeenstemming zijn met de ernst van deze strafbare feiten.”

8 Artikel 1 van dit kaderbesluit, met als opschrift „Definities”, bepaalt:

„Voor de toepassing van dit kaderbesluit wordt:

1. onder ,criminele organisatie’ verstaan een gestructureerde vereniging die gedurende een bepaalde periode bestaat en samengesteld is uit meer dan twee personen die in onderling overleg optreden teneinde feiten te plegen welke strafbaar zijn gesteld met een vrijheidsstraf of met een maatregel welke vrijheidsbeneming meebrengt met een maximum van ten minste vier jaar of met een zwaardere straf, met als doel om rechtstreeks of onrechtstreeks financieel of ander vermogensvoordeel te verwerven;

2. onder ,gestructureerde vereniging’ verstaan een vereniging die niet toevallig tot stand is gekomen met het oog op een onverwijld te plegen strafbaar feit, zonder dat evenwel sprake moet zijn van formeel afgebakende taken van de leden, noch van continuïteit in de samenstelling of een ontwikkelde structuur.”

9 Artikel 2, met als opschrift „Strafbare feiten die verband houden met de deelneming aan een criminele organisatie”, bepaalt:

„Iedere lidstaat neemt de nodige maatregelen om een of beide onderstaande gedragingen die verband houden met een criminele organisatie strafbaar te stellen:

a) de gedragingen van enig persoon die opzettelijk en met kennis van het oogmerk en van de algemene activiteit van de criminele organisatie dan wel van het voornemen van de organisatie om de strafbare feiten in kwestie te plegen, actief deelneemt aan de criminele activiteiten van de organisatie, onder meer door informatie of middelen te verstrekken, nieuwe leden te werven of de activiteiten van de organisatie in enigerlei vorm te financieren, in de wetenschap dat deze deelneming bijdraagt tot de criminele activiteiten van de organisatie;

b) de gedragingen van enig persoon die erin bestaan dat met een of meer personen wordt overeengekomen een activiteit na te streven die, indien zij wordt uitgevoerd, de pleging van de in artikel 1 bedoelde strafbare feiten inhoudt, zelfs indien de persoon in kwestie niet deelneemt aan de feitelijke uitvoering van de activiteit.”

10 Artikel 3, met als opschrift „Sancties”, is als volgt geformuleerd:

„1. Iedere lidstaat zorgt ervoor dat:

a) het in artikel 2, onder a), bedoelde feit strafbaar wordt gesteld met een maximale vrijheidsstraf die ten minste tussen de twee en de vijf jaar bedraagt; of

b) het in artikel 2, onder b), bedoelde feit strafbaar wordt gesteld met dezelfde maximale vrijheidsstraf als het strafbaar feit dat met de overeengekomen nagestreefde activiteit wordt beoogd, of met een maximale vrijheidsstraf van ten minste tussen de twee en de vijf jaar.

2. Iedere lidstaat zorgt ervoor dat het feit dat de in artikel 2 bedoelde strafbare feiten als omschreven door de betrokken lidstaat worden gepleegd in het kader van een criminele organisatie, kan worden beschouwd als een verzwarende omstandigheid.”

Bulgaars recht

Wetboek van strafrecht

11 Artikel 23, lid 1, van de Nakazatelen kodeks (wetboek van strafrecht, DV nr. 26 van 2 april 1968) luidt, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „wetboek van strafrecht”), als volgt:

„Indien door middel van dezelfde handeling verscheidene strafbare feiten worden gepleegd of indien een persoon verscheidene afzonderlijke strafbare feiten heeft gepleegd alvorens voor een van deze feiten bij een onherroepelijk vonnis te zijn veroordeeld, legt de rechter, nadat hij voor elk van deze feiten afzonderlijk een straf heeft vastgesteld, de zwaarste van deze straffen op.”

12 Artikel 80 van dit wetboek bepaalt:

„(1) De strafvervolging verjaart indien zij niet is ingesteld binnen een termijn van:

[…]

2. vijftien jaar voor feiten die strafbaar zijn gesteld met een vrijheidsstraf van meer dan tien jaar;

3. tien jaar voor feiten die strafbaar zijn gesteld met een vrijheidsstraf van meer dan drie jaar;

[…]

(3) De verjaringstermijn van de strafvervolging begint te lopen vanaf het ogenblik waarop het strafbare feit is gepleegd of, in geval van poging tot een strafbaar feit of voorbereiding van het plegen van een strafbaar feit, vanaf de dag waarop de laatste handeling werd gepleegd, en in het geval van ononderbroken en aanhoudende strafbare feiten, vanaf het tijdstip waarop deze zijn beëindigd.”

13 Artikel 81 luidt:

„(1) De verjaring wordt geschorst wanneer de inleiding of de voortzetting van de strafvervolging afhankelijk is van de beslechting van een prealabele vraag bij definitieve rechterlijke beslissing.

(2) De verjaring wordt gestuit door elke handeling van de bevoegde autoriteiten met het oog op vervolging en uitsluitend met betrekking tot de persoon tegen wie de vervolging is gericht. Wanneer de handeling waardoor de verjaring is gestuit, is voltooid, begint een nieuwe verjaringstermijn te lopen.

(3) Niettegenstaande schorsing of stuiting van de verjaring, verjaart de strafvervolging na het verstrijken van een termijn die de in het voorgaande artikel gestelde termijn met de helft overschrijdt.”

14 Artikel 93 bepaalt:

„In dit wetboek wordt onder de volgende begrippen en uitdrukkingen verstaan:

[…]

20. ‚georganiseerde criminele groep’: de duurzame en gestructureerde vereniging van drie of meer personen die als doel heeft om op het nationale grondgebied of in het buitenland strafbare feiten te plegen waarop een vrijheidsstraf van meer dan drie jaar staat. De vereniging wordt als gestructureerd beschouwd zelfs indien er geen sprake is van een formele rolverdeling tussen de deelnemers, een aanhoudende deelneming of een ontwikkelde structuur.”

15 Artikel 255 luidt:

„(1) Wie voor aanzienlijke bedragen de vaststelling of betaling van belastingschulden ontduikt door:

[…]

7. de betaalde bronbelasting onterecht af te trekken,

wordt bestraft met een vrijheidsstraf van één tot zes jaar en een geldelijke sanctie van ten hoogste 2 000 [Bulgaarse lev (BGN)].

[…]

(3) Wanneer de belastingschuld bijzonder hoog is, bestaat de straf uit een vrijheidsstraf van drie tot acht jaar en de verbeurdverklaring van het gehele vermogen van de schuldige of een deel daarvan.”

16 Artikel 321 bepaalt het volgende:

„(1) Het oprichten of leiden van een georganiseerde criminele groep wordt bestraft met een vrijheidsstraf van drie tot tien jaar.

(2) Op deelneming aan een dergelijke groep staat een vrijheidsstraf van één tot zes jaar.

(3) Wanneer de groep is opgezet […] met het doel zich te verrijken, […] is de straf:

1. voor de in lid 1 bedoelde strafbare feiten: een vrijheidsstraf van vijf tot vijftien jaar;

2. voor de in lid 2 bedoelde strafbare feiten: een vrijheidsstraf van drie tot tien jaar.”

Wetboek van strafvordering

17 Artikel 24, lid 1, van de Nakazatelno-protsesualen kodeks (wetboek van strafvordering, DV nr. 86 van 28 oktober 2005) luidt, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, als volgt:

„Er wordt geen strafprocedure ingeleid en een ingeleide strafprocedure wordt beëindigd wanneer:

[…]

3. de strafrechtelijke aansprakelijkheid vervallen is vanwege het verstrijken van de wettelijk vastgestelde verjaringstermijn;

[…]”

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

18 Bij een in 2015 opgestelde tenlastelegging zijn A, B, V, G en D voor de bevoegde strafrechter gedaagd om zich te verantwoorden voor verschillende strafbare feiten.

19 Meer bepaald worden A en B ervan beschuldigd leiding te hebben gegeven aan een georganiseerde criminele groep die is opgericht met het doel om zich te verrijken in de zin van artikel 321, lid 3, van het wetboek van strafrecht. Op dit strafbare feit, dat in maart 2011 zou zijn begonnen en op 14 november 2012 zou zijn beëindigd, staat een vrijheidsstraf van vijf tot vijftien jaar.

20 V, G en D worden er op grond van dezelfde bepaling van beschuldigd aan die georganiseerde criminele groep te hebben deelgenomen. Op dit strafbare feit, dat eveneens in maart 2011 zou zijn begonnen en op 14 november 2012 zou zijn beëindigd, staat een vrijheidsstraf van drie tot tien jaar.

21 Ten slotte wordt A, B, V en D ten laste gelegd tussen juni 2011 en oktober 2012 meermaals btw-fraude te hebben gepleegd, ten bedrage van respectievelijk 1 239 070 BGN (ongeveer 633 525 EUR), 2 211 200 BGN (ongeveer 1 130 568 EUR), 2 000 000 BGN (ongeveer 1 022 583 EUR) en 2 433 590 BGN (ongeveer 1 244 274 EUR). Deze strafbare feiten in de zin van artikel 255, lid 3, van het wetboek van strafrecht worden elk bestraft met een vrijheidsstraf van drie tot acht jaar en met verbeurdverklaring van het gehele vermogen van de schuldige of een deel daarvan. De vrijheidsstraf die voor al deze strafbare feiten samen kan worden opgelegd, kan echter maximaal acht jaar bedragen.

22 Na de indiening van de in punt 18 van het onderhavige arrest vermelde tenlastelegging is de zaak op 26 november 2015 toegewezen aan een rechtsprekende formatie bestaande uit één rechter en twee lekenrechters, die 48 zittingen heeft gehouden tussen 2015 en 2021. Toen die rechter tot gedelegeerd Europees aanklager werd benoemd, is de zaak toegewezen aan een tweede rechter en twee andere lekenrechters en moest de procedure vanaf het begin worden herbegonnen. Tussen 2022 en 2025 heeft deze rechtsprekende formatie 18 zittingen gehouden, zonder dat er concrete maatregelen zijn genomen om bewijs te vergaren. Nadat de tweede rechter op 14 maart 2025 met pensioen was gegaan, is de zaak toegewezen aan een derde rechter en twee nieuwe lekenrechters, die samen de verwijzende rechterlijke instantie vormen.

23 In de eerste plaats wijst de verwijzende rechter erop dat de verjaringstermijn voor de strafbare feiten van btw-fraude en deelneming aan een georganiseerde criminele groep die hem zijn voorgelegd, volgens de artikelen 80 en 81 van het wetboek van strafrecht dreigt te verstrijken. In dit verband verduidelijkt hij dat de absolute verjaringstermijn voor die strafbare feiten vijftien jaar bedraagt. Bijgevolg zal de verjaring voor de strafbare feiten van btw-fraude intreden in 2026 en 2027, afhankelijk van de datum waarop de vermeende valse btw-aangifte is ingediend, en voor het strafbare feit van deelneming aan een georganiseerde criminele groep op 14 november 2027, dat wil zeggen vijftien jaar nadat die groep is ontbonden. Volgens de verwijzende rechter is het in casu objectief gezien onmogelijk om vóór het verstrijken van die termijnen een strafprocedure voor drie rechterlijke instanties af te ronden.

24 Met betrekking tot de strafvervolging die tegen A en B is ingesteld wegens het leiden van de georganiseerde criminele groep, merkt hij daarentegen op dat dit strafbare feit wordt bestraft met een maximale vrijheidsstraf van vijftien jaar, zodat de toepasselijke absolute verjaringstermijn tweeëntwintig jaar en zes maanden bedraagt en dus pas op 14 mei 2035 verstrijkt. Volgens hem volstaat een dergelijke termijn om de strafprocedure af te ronden, ook voor drie rechterlijke instanties.

25 In dit verband is hij van oordeel dat het met het Unierecht onverenigbaar kan zijn wanneer de verjaringstermijn uitsluitend wordt berekend op basis van de opgelegde maximumstraf, ongeacht de juridische en feitelijke complexiteit van de zaak en het eventuele intreden van onvoorziene omstandigheden. Hij herinnert er dienaangaande aan dat het Hof in zijn arrest van 24 juli 2023, Lin (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606; hierna: „arrest Lin”), heeft geoordeeld dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat de verjaringsregels van het nationale recht een doeltreffende bestraffing van strafbare feiten die verband houden met btw-fraude mogelijk maken, en dat er, om redenen die inherent zijn aan het nationale recht, geen systemisch risico op straffeloosheid mag bestaan, met name in zaken waarvan de complexiteit een langer onderzoek vereist.

26 Volgens hem vormt het een systemisch probleem dat het naar Bulgaars recht onmogelijk is om voor complexere zaken of bij een toevallige gebeurtenis waardoor de procedure van voren af aan moet worden herbegonnen, een langere verjaringstermijn vast te stellen dan de absolute verjaringstermijn van vijftien jaar die van toepassing is op strafbare feiten van btw-fraude: hoe complexer de criminele activiteit is die wordt vervolgd, hoe moeilijker het immers wordt om de strafprocedure vóór het verstrijken van die termijn af te ronden.

27 In de tweede plaats merkt de verwijzende rechter op dat de Bulgaarse wetgever heeft voorzien in een vrijheidsstraf van ten hoogste acht jaar voor strafbare feiten van belastingfraude, terwijl de deelneming aan een georganiseerde criminele groep en het leiderschap daarvan worden bestraft met een vrijheidsstraf van respectievelijk ten hoogste tien jaar en vijftien jaar, ook al is het enige criminele doel van een dergelijke georganiseerde groep het plegen van belastingfraude. In die omstandigheden vraagt hij zich af of een dergelijk verschil tussen de toepasselijke maximumstraffen verenigbaar is met artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841.

28 Dienaangaande benadrukt hij dat deze bepaling voor de straffen die van toepassing zijn op een overeenkomst met het oog op het plegen van een strafbaar feit in de zin van artikel 2, onder b), van dit kaderbesluit, de keuze biedt tussen twee alternatieven. Volgens het eerste alternatief kunnen de lidstaten voorzien in dezelfde maximale straf als die welke geldt voor de strafbare feiten waarvoor de overeenkomst is gesloten. Volgens het tweede alternatief kunnen zij voorzien in een maximale vrijheidsstraf van ten minste tussen de twee en de vijf jaar. Dit tweede alternatief stelt dus een strafmaat vast die niet is gekoppeld aan de maximumduur van de straffen voor de strafbare feiten die de criminele organisatie op het oog heeft. De verwijzende rechter betwijfelt evenwel of dit tweede alternatief aldus kan worden uitgelegd dat het de lidstaten toestaat strengere straffen vast te stellen dan die welke op deze strafbare feiten staan.

29 Hij is namelijk van oordeel dat de in artikel 2, onder b), van kaderbesluit 2008/841 bedoelde overeenkomst, die tot de oprichting van een criminele organisatie in de zin van artikel 1, punt 1, van dit kaderbesluit heeft geleid, slechts strafbaar is omdat zij tot doel heeft om bepaalde strafbare feiten te plegen. Bijgevolg is hij geneigd te denken dat de straf die voor een dergelijke overeenkomst kan worden opgelegd niet zwaarder mag zijn dan de straf die geldt voor de strafbare feiten waarop zij betrekking heeft, omdat anders het evenredigheidsbeginsel wordt geschonden.

30 Hij erkent evenwel dat uit de bewoordingen van het tweede alternatief van artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841 lijkt te volgen dat de lidstaten aan de criminele organisatie een zwaardere straf kunnen opleggen dan die welke van toepassing is op de strafbare feiten die de organisatie beoogt te plegen.

31 In die omstandigheden heeft de Sofiyski gradski sad het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1) Verzetten artikel 325 [VWEU] en artikel 2, lid 1, van de [BFB-overeenkomst] zich tegen een nationale wet die voor de strafvervolging van misdrijven die de financiële belangen van de Europese Unie schaden voorziet in een verjaringstermijn die uitsluitend wordt bepaald aan de hand van de voor een strafbaar feit vastgestelde maximale vrijheidsstraf en die geen rekening houdt met de feitelijke en juridische complexiteit van de zaak, noch met het mogelijke optreden van toevallige gebeurtenissen waardoor de strafprocedure van voren af aan moet worden herbegonnen, zodat de toepassing van de nationale wet tot straffeloosheid kan leiden?

2) Verzet artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841 zich tegen een nationale wet waarin is bepaald dat het in artikel 2, onder b), daarvan bedoelde feit strafbaar wordt gesteld met een maximale vrijheidsstraf die zwaarder is dan die waarin is voorzien voor het strafbaar feit dat met de in artikel 2, onder b), daarvan bedoelde overeengekomen nagestreefde activiteit [te weten de overeenkomst] wordt beoogd?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Eerste vraag

32 Om te beginnen blijkt ten eerste uit de verwijzingsbeslissing dat de verjaringstermijn die normaal gesproken op een strafbaar feit van toepassing is, naar Bulgaars recht afhangt van de zwaarte van de opgelegde straf en kan worden gestuit of geschorst. De absolute verjaringstermijn voor dit strafbare feit, die niet kan worden gestuit of geschorst, wordt vastgesteld op een termijn die gelijk is aan anderhalf maal de verjaringstermijn die normaal gesproken op dat strafbare feit van toepassing is. Indien vóór het verstrijken van deze absolute verjaringstermijn geen definitieve veroordeling is uitgesproken, moet de strafvervolging van dat strafbare feit worden geacht definitief te zijn verjaard.

33 In die context vraagt de verwijzende rechter zich af of de Bulgaarse regeling die de absolute verjaringstermijn voor strafbare feiten van btw-fraude en deelneming aan een georganiseerde criminele groep die dergelijke strafbare feiten beoogt te plegen vaststelt op vijftien jaar, verenigbaar is met artikel 325 VWEU en artikel 2, lid 1, van de BFB-overeenkomst.

34 Ten tweede is de BFB-overeenkomst ratione temporis van toepassing op de aan de strafprocedure ten grondslag liggende feiten, aangezien deze zijn gepleegd in 2011 en 2012. Uit artikel 2 van besluit 2008/40 volgt immers dat die overeenkomst in Bulgarije uiterlijk op 1 januari 2008 in werking is getreden. Verder heeft die overeenkomst pas opgehouden effect te sorteren met ingang van 6 juli 2019, op welke datum deze door de BFB-richtlijn is vervangen, zoals artikel 16 van deze richtlijn bepaalt (zie naar analogie arrest van 16 juli 2026, Lin II, C‑280/25, EU:C:2026:586, punten 67 en 68; hierna: „arrest Lin II”).

35 Ten derde blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat het totale bedrag van de btw-fraude waarvan de personen in het hoofdgeding worden verdacht op meer dan vier miljoen EUR wordt geraamd. Dergelijke fraude moet bijgevolg worden aangemerkt als „ernstig” in de zin van artikel 325 VWEU en artikel 2, lid 1, van de BFB-overeenkomst (zie in die zin de arresten Lin, punten 22 en 79, en Lin II, punten 73 en 74).

36 Daarnaast moet worden benadrukt dat artikel 325, lid 1, VWEU niet alleen ziet op handelingen die de financiële belangen van de Unie daadwerkelijk schaden, maar ook op pogingen om dergelijke handelingen te verrichten (zie in die zin arrest van 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 en C‑840/19, EU:C:2021:1034, punt 187).

37 Evenzo volgt uit artikel 1, lid 3, en artikel 2, lid 1, van de BFB-overeenkomst dat een poging om fraude te plegen waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, met dergelijke fraude in de zin van artikel 2, lid 1, moet worden gelijkgesteld (zie in die zin het arrest Lin II, punt 95).

38 Overigens heeft het Hof reeds geoordeeld dat de oprichting van een vereniging met het oogmerk om btw-delicten te plegen een geval van fraude vormt waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad (zie in die zin arrest van 8 september 2015, Taricco e.a., C‑105/14, EU:C:2015:555, punt 42).

39 Indien de feiten die aan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde personen ten laste worden gelegd komen vast te staan, zou dus zowel het strafbare feit van btw-fraude als dat van deelneming aan een georganiseerde criminele groep die tot doel heeft om deze fraude te plegen, waarvoor die personen voor de verwijzende rechter worden vervolgd, moeten worden beschouwd als ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad in de zin van artikel 325 VWEU en artikel 2, lid 1, van de BFB-overeenkomst.

40 Hieruit volgt dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag in wezen wenst te vernemen of artikel 325 VWEU en artikel 2, lid 1, van de BFB-overeenkomst aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan de strafvervolging van ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, noodzakelijkerwijs verjaart wanneer binnen een termijn van vijftien jaar nadat die strafbare feiten zijn gepleegd geen definitieve veroordeling is uitgesproken, ongeacht of er zich enige grond voor stuiting of schorsing van de verjaring heeft voorgedaan dan wel toevallige gebeurtenissen zijn opgetreden, en zonder dat rekening wordt gehouden met de mate van complexiteit van de zaak, voor zover een dergelijke termijn volgens de verwijzende rechter kan leiden tot een systemisch risico dat dergelijke fraude onbestraft blijft.

41 In de eerste plaats moet worden onderstreept dat artikel 325, lid 1, VWEU de lidstaten verplicht om fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad te bestrijden met afschrikkende en doeltreffende maatregelen. De lidstaten beschikken weliswaar over keuzevrijheid ten aanzien van de toepasselijke sancties, die de vorm kunnen aannemen van administratieve sancties, strafrechtelijke sancties of een combinatie van beide, maar krachtens deze bepaling moeten zij erop toezien dat ernstige fraude of andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, strafbaar worden gesteld met doeltreffende en afschrikkende strafrechtelijke sancties (arrest Lin II, punt 109 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

42 Artikel 2, lid 1, van de BFB-overeenkomst verplicht de lidstaten om de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat op gedragingen waarbij fraude wordt gepleegd waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties worden gesteld, die, op zijn minst bij ernstige fraude, ook vrijheidsstraffen omvatten die aanleiding kunnen geven tot uitlevering (zie in die zin het arrest Lin II, punt 71).

43 In de tweede plaats was de verjaringsregeling voor strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, ten tijde van de feiten van het hoofdgeding nog niet door de Uniewetgever geharmoniseerd. Deze harmonisatie heeft pas later gedeeltelijk plaatsgevonden met de vaststelling van de BFB-richtlijn (arrest Lin, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak), die niet van toepassing is op het hoofdgeding, zoals uit punt 34 van het onderhavige arrest volgt.

44 Derhalve waren ten tijde van de feiten van het hoofdgeding de lidstaten bevoegd om regels vast te stellen over de verjaring van de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad. Bij de uitoefening van deze bevoegdheid moeten de lidstaten evenwel de verplichtingen nakomen die voor hen voortvloeien uit het Unierecht en met name uit artikel 325 VWEU en artikel 2, lid 1, van de BFB-overeenkomst (zie in die zin het arrest Lin, punt 82).

45 In dat verband moeten de lidstaten er met name op toezien dat de verjaringsregels die in het nationale recht zijn vastgesteld het mogelijk maken om gevallen van ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, doeltreffend te bestraffen, waarbij het bestaan van een systemisch risico dat dergelijke strafbare feiten strafrechtelijk onbestraft blijven, onverenigbaar is met de vereisten van artikel 325, lid 1, VWEU en artikel 2, lid 1, van de BFB-overeenkomst (zie in die zin de arresten Lin, punt 92, en Lin II, punt 219 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

46 In de derde en laatste plaats blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat een absolute verjaringstermijn als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, bijdraagt tot de versterking van de rechtszekerheid aangezien een dergelijke termijn verhindert dat de verjaring van de vervolging eindeloos kan worden vertraagd door de herhaling van handelingen die deze verjaring stuiten of schorsen (zie in die zin arrest van 27 november 2025, Microregion Porta Bohemica, C‑539/24, EU:C:2025:919, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

47 Een dergelijke absolute verjaringstermijn moet echter voldoende lang zijn om de bescherming van de financiële belangen van de Unie niet praktisch onmogelijk of uiterst moeilijk te maken (zie naar analogie arresten van 21 januari 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, punten 48 en 49, en 30 januari 2025, Trenitalia, C‑510/23, EU:C:2025:41, punt 38). Om te beoordelen of de duur toereikend is, moet rekening worden gehouden met alle elementen van de betrokken verjaringsregeling en met de complexiteit van de procedure die noodzakelijk is om de betrokken inbreuken vast te stellen (zie in die zin arresten van 21 januari 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, punt 50, en 30 januari 2025, Trenitalia, C‑510/23, EU:C:2025:41, punt 39).

48 Zo heeft het Hof reeds geoordeeld dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat een verjaringstermijn wordt ingevoerd die lang genoeg is om strafprocedures tegen daders van ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad tot een goed einde te brengen, waarbij naar behoren rekening moet worden gehouden met de duur en de complexiteit van die procedures (zie in die zin arrest van 8 september 2015, Taricco e.a., C‑105/14, EU:C:2015:555, punten 46 en 47).

49 Zoals in punt 33 van het onderhavige arrest is benadrukt, verjaren in casu strafbare feiten van btw-fraude en deelneming aan een georganiseerde criminele organisatie als die welke aan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde personen ten laste worden gelegd, naar Bulgaars recht noodzakelijkerwijs wanneer binnen een termijn van vijftien jaar nadat zij zijn gepleegd geen definitieve veroordeling is uitgesproken.

50 In dit verband laat een dergelijke termijn van vijftien jaar, zoals de advocaat-generaal in punt 44 van zijn conclusie heeft uiteengezet, de Bulgaarse strafrechtelijke autoriteiten in beginsel een redelijke tijdspanne om de strafprocedures tegen de plegers van dergelijke fraude af te ronden en vóór het verstrijken van de op hen toepasselijke verjaringstermijn een definitieve uitspraak te verkrijgen over die fraudegevallen, ook wanneer die uitspraak er eerst kan komen nadat de zaak door drie rechterlijke instanties is behandeld.

51 Verder heeft de verwijzende rechter het Hof niet voldoende gegevens verstrekt om te kunnen vaststellen dat het in Bulgarije in de praktijk systemisch buitengewoon moeilijk is om voor strafbare feiten van ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad een definitieve uitspraak te verkrijgen binnen een termijn van vijftien jaar nadat zij zijn gepleegd. Er moet in dat verband met name op worden gewezen dat wijzigingen in de samenstelling van rechtsprekende formaties in opzichzelfstaande zaken niet volstaan om aan te tonen dat er een systemisch risico op straffeloosheid van die strafbare feiten bestaat.

52 Uit een en ander volgt dat op de eerste vraag moet worden geantwoord dat artikel 325 VWEU en artikel 2, lid 1, van de BFB-overeenkomst aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan de strafvervolging van ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, noodzakelijkerwijs verjaart wanneer binnen een termijn van vijftien jaar nadat die strafbare feiten zijn gepleegd geen definitieve veroordeling is uitgesproken, ongeacht of er zich enige grond voor stuiting of schorsing van de verjaring heeft voorgedaan dan wel toevallige gebeurtenissen zijn opgetreden, voor zover een dergelijke termijn in de betrokken lidstaat niet leidt tot een systemisch risico dat dergelijke fraude onbestraft blijft.

Tweede vraag

53 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan het strafbare feit waarbij een overeenkomst wordt gesloten met het oog op het plegen van een strafbaar feit, als bedoeld in artikel 2, onder b), van dit kaderbesluit, wordt bestraft met een vrijheidsstraf waarvan de maximumduur langer is dan die van de vrijheidsstraf die geldt voor het strafbare feit waarop de overeenkomst betrekking heeft en meer dan vijf jaar bedraagt.

54 Zoals blijkt uit de overwegingen 1 en 3 van kaderbesluit 2008/841, berust dit kaderbesluit op een gezamenlijke aanpak van grensoverschrijdende problemen zoals georganiseerde criminaliteit en moet het ten eerste de strafbare feiten bestrijken die gewoonlijk door een criminele organisatie worden gepleegd en ten tweede ten aanzien van natuurlijke en rechtspersonen die dergelijke strafbare feiten hebben gepleegd of er verantwoordelijk voor zijn, voorzien in straffen die in overeenstemming zijn met de ernst van die feiten (zie in die zin arrest van 11 juli 2024, Volieva, C‑265/23, EU:C:2024:602, punt 38).

55 In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde personen op grond van artikel 321 van het wetboek van strafrecht onder meer worden vervolgd wegens het leiden van of deelnemen aan een georganiseerde criminele groep in de zin van artikel 93, punt 20, van dat wetboek, die tot doel had om btw-fraude te plegen.

56 Volgens de verwijzende rechter vallen het leiderschap van een dergelijke georganiseerde criminele groep en de deelneming aan die groep binnen de werkingssfeer van het in artikel 2, onder b), van kaderbesluit 2008/841 bedoelde strafbare feit, te weten gedragingen die verband houden met een criminele organisatie en erin bestaan dat een persoon met een of meer anderen een overeenkomst sluit om een activiteit uit te oefenen die, indien zij wordt uitgevoerd, zou neerkomen op het plegen van een van de strafbare feiten in de zin van artikel 1 van dat kaderbesluit, ook wanneer eerstgenoemde persoon niet bij de eigenlijke uitvoering van die activiteit betrokken is.

57 Volgens de Commissie vallen de in punt 55 van het onderhavige arrest genoemde strafbare feiten echter eerder binnen de werkingssfeer van artikel 2, onder a), van dat kaderbesluit, te weten gedragingen die verband houden met een criminele organisatie en erin bestaan dat een persoon opzettelijk en met kennis van het oogmerk en van de algemene activiteit van de criminele organisatie dan wel van het voornemen van de organisatie om de strafbare feiten in kwestie te plegen, actief deelneemt aan de criminele activiteiten van de organisatie, onder meer door informatie of middelen te verstrekken, nieuwe leden te werven of de activiteiten van de organisatie in enigerlei vorm te financieren, in de wetenschap dat deze deelneming bijdraagt tot de criminele activiteiten van de organisatie.

58 In dit verband blijkt ten eerste uit artikel 2 van kaderbesluit 2008/841 dat de lidstaten ofwel beide in die bepaling genoemde gedragingen, ofwel slechts één daarvan strafbaar kunnen stellen. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing kan echter niet worden opgemaakt welke keuze de Bulgaarse wetgever in dit opzicht heeft gemaakt. Ten tweede moet in herinnering worden geroepen dat de vragen inzake de uitlegging van het Unierecht door de nationale rechter worden gesteld binnen het feitelijke en juridische kader dat hij onder zijn eigen verantwoordelijkheid schetst en waarvan de juistheid niet ter beoordeling van het Hof staat [arrest van 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Verwijdering – Medicinale cannabis), C‑69/21, EU:C:2022:913, punt 44].

59 Uit die rechtspraak volgt dat het Hof de beoordeling van de verwijzende rechter dat de strafbare feiten van leiderschap van een georganiseerde criminele groep en deelneming daaraan, die aan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde personen ten laste worden gelegd, binnen de werkingssfeer van artikel 2, onder b), van dat kaderbesluit vallen, niet ter discussie kan stellen. Het is wel zo dat de tweede prejudiciële vraag niet-ontvankelijk zou moeten worden verklaard wanneer duidelijk zou blijken dat de gevraagde uitlegging van die bepaling geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding (zie in die zin arrest van 18 juni 2026, NTH Haustechnik, C‑484/24, EU:C:2026:496, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dat is in casu echter niet het geval.

60 Hoewel de sanctieregeling van artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841 voor het in artikel 2, onder b), ervan bedoelde strafbare feit verschilt van de regeling die bij artikel 3, lid 1, onder a), van dat besluit is ingevoerd voor het in artikel 2, onder a), ervan bedoelde strafbare feit, blijft het antwoord op de tweede vraag van de verwijzende rechter om de hieronder uiteengezette redenen hetzelfde indien hij uiteindelijk van oordeel zou zijn dat de in punt 55 van het onderhavige arrest genoemde strafbare feiten onder artikel 2, onder a), van dat kaderbesluit en niet onder artikel 2, onder b), ervan vallen.

61 In het licht van deze verduidelijking moet worden opgemerkt dat overeenkomstig artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841 de in artikel 2, onder b), ervan bedoelde overeenkomst moet worden bestraft met hetzij een vrijheidsstraf waarvan de maximumduur gelijk is aan die welke is vastgesteld voor het strafbare feit waarvoor de overeenkomst is gesloten, hetzij een maximale vrijheidsstraf van ten minste tussen de twee en de vijf jaar.

62 Volgens vaste rechtspraak volgt zowel uit het vereiste van eenvormige toepassing van het Unierecht als uit het gelijkheidsbeginsel dat aan een Unierechtelijke bepaling die voor de vaststelling van haar betekenis en draagwijdte niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, in de regel in de gehele Unie een autonome en uniforme uitlegging moet worden gegeven waarbij niet alleen rekening wordt gehouden met de bewoordingen van die bepaling, maar ook met haar context en met de doelstelling van de regeling in kwestie (zie in die zin arresten van 18 januari 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, punt 11, en 18 december 2025, Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge, C‑417/23, EU:C:2025:1017, punt 76).

63 Wat in de eerste plaats de bewoordingen van artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841 betreft, moet worden opgemerkt dat de verschillende taalversies van die bepaling onderling uiteenlopen. Zo staat in de Italiaanse versie ervan („o compresa tra due e cinque anni”) dat het in artikel 2, onder b), van het kaderbesluit bedoelde strafbare feit wordt bestraft met een vrijheidsstraf waarvan de maximumduur gelijk is aan die welke is vastgesteld voor het strafbare feit waarvoor de overeenkomst is gesloten of met een vrijheidsstraf tussen twee en vijf jaar. In andere taalversies daarentegen, zoals de Spaanse („con una pena máxima de reclusión de al menos entre dos y cinco años”), de Deense („med en maksimumsfrihedsstraf på mindst mellem to og fem år”), de Duitse („mit einer Freiheitsstrafe im Höchstmaß von mindestens zwei bis fünf Jahren”), de Griekse („με ποινή στερητική της ελευθερίας το μέγιστο ύψος της οποίας είναι τουλάχιστο μεταξύ δύο και πέντε ετών”), de Engelse („by a maximum term of imprisonment of at least between two and five years”), de Nederlandse („met een maximale vrijheidsstraf van ten minste tussen de twee en de vijf jaar”), de Portugese („com uma pena de prisão com a duração máxima de, pelo menos, dois a cinco anos”) en de Roemeense („de o pedeapsă maximă privativă de libertate de cel puțin doi până la cinci ani”), verlangt die bepaling dat dit strafbare feit wordt bestraft met een vrijheidsstraf waarvan de maximumduur gelijk is aan die voor het strafbare feit waarvoor die overeenkomst is gesloten of met een maximale vrijheidsstraf van ten minste twee tot vijf jaar.

64 Hetzelfde geldt voor de formulering van artikel 3, lid 1, onder a), van kaderbesluit 2008/841. Zo voorziet deze bepaling in de Italiaanse versie („di durata massima compresa tra due e cinque anni”) in een vrijheidsstraf van maximaal twee tot vijf jaar, terwijl onder meer in de Spaanse („una pena máxima de reclusión de al menos entre dos y cinco años”), de Deense („med en maksimumsfrihedsstraf på mindst mellem to og fem år”), de Duitse („mit einer Freiheitsstrafe im Höchstmaß von mindestens zwei bis fünf Jahren”), de Griekse („η αξιόποινη πράξη την οποία αναφέρει το στοιχείο α) του άρθρου 2 να τιμωρείται με μέγιστη ποινή στερητική της ελευθερίας τουλάχιστον μεταξύ δύο και πέντε ετών”), de Engelse („a maximum term of imprisonment of at least between two and five years”), de Franse („une peine d’emprisonnement maximale comprise entre deux ans et cinq ans au moins”), de Nederlandse („een maximale vrijheidsstraf die ten minste tussen de twee en de vijf jaar bedraagt”), de Portugese („uma pena de prisão com a duração máxima de, pelo menos, dois a cinco anos”) en de Roemeense versie („de o pedeapsă maximă privativă de libertate de cel puțin doi până la cinci ani”) een maximale vrijheidsstraf van ten minste twee tot vijf jaar wordt voorgeschreven.

65 De bewoordingen die in een van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling worden gebruikt, kunnen evenwel niet als enige basis dienen voor de uitlegging van deze bepaling of voorrang krijgen boven de andere taalversies. De bepalingen van het Unierecht moeten immers op uniforme wijze worden uitgelegd en toegepast in het licht van de tekst in alle talen van de Unie. Wanneer er verschillen bestaan tussen de taalversies van een Unierechtelijke bepaling moet bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de algemene opzet en het doel van de regeling waarvan deze een onderdeel vormt (zie in die zin arresten van 27 oktober 1977, Bouchereau, 30/77, EU:C:1977:172, punt 14, en 21 mei 2026, Höldermann, C‑447/24, EU:C:2026:417, punt 71).

66 In de tweede plaats moet erop worden gewezen dat kaderbesluit 2008/841 is vastgesteld op de grondslag van met name artikel 31, lid 1, VEU, waarvan de bepalingen zijn opgenomen in het huidige artikel 83, lid 1, eerste alinea, VWEU. Artikel 31, lid 1, VEU verleende de Uniewetgever een bevoegdheid tot minimale harmonisatie van strafrechtelijke sancties. Bijgevolg kan artikel 3 van dat kaderbesluit slechts minimumvoorschriften bevatten voor de sancties die staan op strafbare feiten op het gebied van de georganiseerde criminaliteit [zie in die zin arrest van 28 november 2024, PT (Schikking tussen de openbaar aanklager en de dader van een strafbaar feit), C‑432/22, EU:C:2024:987, punt 38].

67 Zoals de advocaat-generaal in de punten 61 tot en met 64 van zijn conclusie heeft uiteengezet, wordt een dergelijke uitlegging bevestigd in de conclusies van de bijeenkomst van de Raad van 24 en 25 april 2002 over de te volgen methode voor de harmonisatie van straffen. Daaruit blijkt immers dat de verwijzing door de Uniewetgever naar „maximale vrijheidsstraffen van ten minste twee tot vijf jaar” de lidstaten niet belet om in hun nationale wetgeving hogere maximumstraffen vast te stellen.

68 Derhalve volgt uit de rechtsgrondslag, de algemene opzet en de doelstelling van kaderbesluit 2008/841 dat artikel 3, lid 1, onder b), ervan een lidstaat niet belet om het in artikel 2, onder b), bedoelde strafbare feit te bestraffen met een vrijheidsstraf met een maximale duur van meer dan vijf jaar. Dezelfde uitlegging geldt voor artikel 3, lid 1, onder a), ervan met betrekking tot de sanctie die van toepassing is op het in artikel 2, onder a), bedoelde strafbare feit.

69 In de derde plaats verzet artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841 zich er evenmin tegen dat een lidstaat het in artikel 2, onder b), ervan bedoelde feit strafbaar stelt met een vrijheidsstraf waarvan de maximumduur langer is dan die waarin is voorzien voor het strafbare feit waarvoor de overeenkomst is gesloten.

70 Om te beginnen blijkt uit artikel 2, onder b), immers dat die overeenkomst betrekking moet hebben op het plegen van strafbare feiten als bedoeld in artikel 1, punt 1, van het kaderbesluit, te weten strafbare feiten waarop een vrijheidsstraf staat met een maximumduur van ten minste vier jaar of een zwaardere straf. Hieruit volgt dat de Uniewetgever zelf rekening heeft gehouden met het geval dat een lidstaat het strafbare feit waarvoor een dergelijke overeenkomst is gesloten, bestraft met een vrijheidsstraf van maximaal vier jaar, en die lidstaat op grond van artikel 3, lid 1, onder b), toestaat om de deelneming aan die overeenkomst te bestraffen met een maximale vrijheidsstraf van meer dan vier jaar.

71 Verder vormt een dergelijke overeenkomst een gedraging die verband houdt met een criminele organisatie in de zin van artikel 1, punt 1, van dat kaderbesluit, te weten een gestructureerde vereniging die gedurende een bepaalde periode bestaat en samengesteld is uit meer dan twee personen die in onderling overleg handelen om strafbare feiten van een zekere ernst te plegen, teneinde er direct of indirect financieel of ander vermogensvoordeel uit te behalen.

72 Zoals in de overwegingen 1 en 2 van kaderbesluit 2008/841 is aangegeven, is dit kaderbesluit vastgesteld om het instrumentarium voor de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit binnen de Unie te versterken en het hoofd te bieden aan het bijzondere gevaar dat criminele organisaties vormen en aan hun proliferatie.

73 Gelet op het belang dat de Uniewetgever hecht aan de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit, de moeilijkheid om dergelijke criminele organisaties op te sporen en de ernst van de gevolgen van hun activiteiten, kan derhalve niet worden geoordeeld dat artikel 3, lid 1, van kaderbesluit 2008/841 zich verzet tegen een nationale regeling die voor de in artikel 2 van dit kaderbesluit bedoelde gedragingen een vrijheidsstraf vaststelt waarvan de maximumduur langer is dan die voor de strafbare feiten die met deze gedragingen worden beoogd.

74 In de vierde en laatste plaats zij eraan herinnerd dat het in artikel 49, lid 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde beginsel van evenredigheid van straffen niet alleen geldt voor de vaststelling van de bestanddelen van een strafbaar feit, maar ook voor de vaststelling van de regels inzake de zwaarte van de straffen en de beoordeling van de elementen die bij de vaststelling ervan in aanmerking kunnen worden genomen (zie in die zin arrest van 22 januari 2026, AK Dlhopolec e.a., C‑590/24, EU:C:2026:41, punt 106 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

75 Dat beginsel vereist onder meer dat de zwaarte van een sanctie in overeenstemming is met de ernst van de betrokken inbreuk, en met name een reële afschrikkende werking teweegbrengt zonder evenwel verder te gaan dan noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met deze strafbaarstelling worden nagestreefd (zie in die zin arrest van 22 januari 2026, AK Dlhopolec e.a., C‑590/24, EU:C:2026:41, punten 105 en 107 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

76 In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde personen die worden vervolgd voor het leiden van een georganiseerde criminele groep die tot doel heeft om btw-fraude te plegen, worden bestraft met een vrijheidsstraf van vijf tot vijftien jaar en dat degenen die worden vervolgd voor het deelnemen aan die groep, worden bestraft met een vrijheidsstraf van drie tot tien jaar.

77 Een dergelijke strafmaat lijkt als zodanig niet verder te gaan dan passend en noodzakelijk is om de doelstelling van bestrijding van de georganiseerde criminaliteit te verwezenlijken, die door de in het hoofdgeding aan de orde zijnde Bulgaarse wettelijke regeling rechtmatig wordt nagestreefd.

78 Uit en ander volgt dat op de tweede vraag moet worden geantwoord dat artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841 aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan het strafbare feit waarbij een overeenkomst wordt gesloten met het oog op het plegen van een strafbaar feit, als bedoeld in artikel 2, onder b), van dit kaderbesluit, wordt bestraft met een vrijheidsstraf waarvan de maximumduur langer is dan die van de vrijheidsstraf die geldt voor het strafbare feit waarop de overeenkomst betrekking heeft en meer dan vijf jaar bedraagt.

Kosten

79 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

1) Artikel 325 VWEU en artikel 2, lid 1, van de Overeenkomst, opgesteld op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, ondertekend te Brussel op 26 juli 1995 en gehecht aan de akte van de Raad van 26 juli 1995,

moeten aldus worden uitgelegd dat

zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan de strafvervolging van ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Europese Unie worden geschaad, noodzakelijkerwijs verjaart wanneer binnen een termijn van vijftien jaar nadat die strafbare feiten zijn gepleegd geen definitieve veroordeling is uitgesproken, ongeacht of er zich enige grond voor stuiting of schorsing van de verjaring heeft voorgedaan dan wel toevallige gebeurtenissen zijn opgetreden, voor zover een dergelijke termijn in de betrokken lidstaat niet leidt tot een systemisch risico dat dergelijke fraude onbestraft blijft.

2) Artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841/JBZ van de Raad van 24 oktober 2008 ter bestrijding van georganiseerde criminaliteit

moet aldus worden uitgelegd dat

het zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan het strafbare feit waarbij een overeenkomst wordt gesloten met het oog op het plegen van een strafbaar feit, als bedoeld in artikel 2, onder b), van dit kaderbesluit, wordt bestraft met een vrijheidsstraf waarvan de maximumduur langer is dan die van de vrijheidsstraf die geldt voor het strafbare feit waarop de overeenkomst betrekking heeft en meer dan vijf jaar bedraagt.

ondertekeningen

* Procestaal: Bulgaars.

i Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.

ECLI:EU:C:2026:859

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

van 23 april 2026 (1)

Zaak C‑321/25 [Gidzhinov] (i)

Strafrechtelijke procedure

tegen

А,

B,

V,

G,

D,

in tegenwoordigheid van:

Sofiyska gradska prokuratura

[verzoek van de Sofiyski gradski sad (rechter voor de stad Sofia, Bulgarije) om een prejudiciële beslissing]

„ Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Justitiële samenwerking in strafzaken – Strijd tegen georganiseerde criminaliteit – Bescherming van de financiële belangen van de Unie – Artikel 325, lid 1, VWEU – BFB-overeenkomst – Kaderbesluit 2008/841/JBZ – Verplichting om fraude waardoor de belangen van de Unie worden geschaad, te bestrijden met afschrikkende en doeltreffende maatregelen – Verplichting om te voorzien in strafrechtelijke sancties – Ernstige btw-fraude – Maximale straffen – Evenredigheidsbeginsel – Verjaringstermijn ”

 

 

 

1. In een strafrechtelijke procedure tegen personen die worden vervolgd voor het leiden van en deelnemen aan de activiteiten van een georganiseerde criminele groep die fraude met de belasting over de toegevoegde waarde (btw) tot doel had, legt de Sofiyski gradski sad (rechter voor de stad Sofia, Bulgarije) het Hof twee zeer verschillende prejudiciële vragen voor met betrekking tot de absolute verjaringstermijn voor de strafvervolging (eerste vraag) en het verband tussen de straffen die worden opgelegd voor overeenkomsten om een strafbaar feit te plegen en de straffen voor dat strafbare feit (tweede vraag).

2. De regels van het Unierecht waarop de prejudiciële vragen betrekking hebben, zijn artikel 325, lid 1, VWEU, de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen(2) en kaderbesluit 2008/841/JBZ(3).

I. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

1. BFB-overeenkomst

3. Artikel 1 („Algemene bepalingen”) bepaalt:

„1. Voor de toepassing van deze overeenkomst wordt onder fraude waardoor de financiële belangen van de [Unie] worden geschaad, verstaan:

[…]

b) wat de ontvangsten betreft, elke opzettelijke handeling of elk opzettelijk nalaten waarbij:

– valse, onjuiste of onvolledige verklaringen of documenten worden gebruikt of overgelegd, met als gevolg dat de middelen van de algemene begroting van de [Unie] of van de door of voor de [Unie] beheerde begrotingen wederrechtelijk worden verminderd;

– met hetzelfde gevolg, in strijd met een specifieke verplichting informatie wordt achtergehouden;

– met hetzelfde gevolg, van een rechtmatig verkregen voordeel misbruik wordt gemaakt.

[…]”

4. Artikel 2 („Sancties”) luidt:

„1. Elke lidstaat neemt de nodige maatregelen opdat op de in lid 1 bedoelde gedragingen, alsmede medeplichtigheid aan, uitlokking van of poging tot de in artikel 1, lid 1, bedoelde gedragingen, doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties worden gesteld, met inbegrip, ten minste bij ernstige fraude, van vrijheidsstraffen die aanleiding kunnen geven tot uitlevering; als ernstige fraude wordt aangemerkt iedere fraude waarmee een door elke lidstaat te bepalen minimumbedrag is gemoeid. Dit minimumbedrag mag niet hoger zijn dan 50 000 [EUR].

[…]”

2. Kaderbesluit 2008/841

5. In artikel 1 („Definities”) staat te lezen:

„Voor de toepassing van dit kaderbesluit wordt:

1. onder ,criminele organisatie’ verstaan een gestructureerde vereniging die gedurende een bepaalde periode bestaat en samengesteld is uit meer dan twee personen die in onderling overleg optreden teneinde feiten te plegen welke strafbaar zijn gesteld met een vrijheidsstraf of met een maatregel welke vrijheidsbeneming meebrengt met een maximum van ten minste vier jaar of met een zwaardere straf, met als doel om rechtstreeks of onrechtstreeks financieel of ander vermogensvoordeel te verwerven;

2. onder ,gestructureerde vereniging’ verstaan een vereniging die niet toevallig tot stand is gekomen met het oog op een onverwijld te plegen strafbaar feit, zonder dat evenwel sprake moet zijn van formeel afgebakende taken van de leden, noch van continuïteit in de samenstelling of een ontwikkelde structuur.”

6. Artikel 2 („Strafbare feiten die verband houden met de deelneming aan een criminele organisatie”) luidt:

„Iedere lidstaat neemt de nodige maatregelen om een of beide onderstaande gedragingen die verband houden met een criminele organisatie strafbaar te stellen:

a) de gedragingen van enig persoon die opzettelijk en met kennis van het oogmerk en van de algemene activiteit van de criminele organisatie dan wel van het voornemen van de organisatie om de strafbare feiten in kwestie te plegen, actief deelneemt aan de criminele activiteiten van de organisatie, onder meer door informatie of middelen te verstrekken, nieuwe leden te werven of de activiteiten van de organisatie in enigerlei vorm te financieren, in de wetenschap dat deze deelneming bijdraagt tot de criminele activiteiten van de organisatie;

b) de gedragingen van enig persoon die erin bestaan dat met een of meer personen wordt overeengekomen een activiteit na te streven die, indien zij wordt uitgevoerd, de pleging van de in artikel 1 bedoelde strafbare feiten inhoudt, zelfs indien de persoon in kwestie niet deelneemt aan de feitelijke uitvoering van de activiteit.”

7. In artikel 3 („Sancties”) is het volgende bepaald:

„1. Iedere lidstaat zorgt ervoor dat:

a) het in artikel 2, onder a), bedoelde feit strafbaar wordt gesteld met een maximale vrijheidsstraf die ten minste tussen de twee en de vijf jaar bedraagt; of

b) het in artikel 2, onder b), bedoelde feit strafbaar wordt gesteld met dezelfde maximale vrijheidsstraf als het strafbaar feit dat met de overeengekomen nagestreefde activiteit[(4)] wordt beoogd, of met een maximale vrijheidsstraf van ten minste tussen de twee en de vijf jaar.

2. Iedere lidstaat zorgt ervoor dat het feit dat de in artikel 2 bedoelde strafbare feiten als omschreven door de betrokken lidstaat worden gepleegd in het kader van een criminele organisatie, kan worden beschouwd als een verzwarende omstandigheid.”

B. Bulgaars recht

1. Nakazatelen kodeks

8. In artikel 23, lid 1, van de Nakazatelen kodeks (wetboek van strafrecht; hierna: „NK”) wordt bepaald:

„Indien door middel van dezelfde handeling verscheidene strafbare feiten worden gepleegd of indien een persoon verscheidene afzonderlijke strafbare feiten heeft gepleegd alvorens voor een van deze feiten bij een onherroepelijk vonnis te zijn veroordeeld, legt de rechter, nadat hij voor elk van deze feiten afzonderlijk een straf heeft vastgesteld, de zwaarste van deze straffen op.”

9. In artikel 80 is bepaald:

„(1) De strafvervolging verjaart indien zij niet is ingesteld binnen een termijn van:

[…]

2. vijftien jaar voor feiten die strafbaar zijn gesteld met een vrijheidsstraf van meer dan tien jaar;

3. tien jaar voor feiten die strafbaar zijn gesteld met een vrijheidsstraf van meer dan drie jaar;

[…]

(3) De verjaringstermijn van de strafvervolging begint te lopen vanaf het plegen van het strafbare feit of, in geval van poging tot een strafbaar feit of voorbereiding van het plegen van een strafbaar feit, vanaf de dag waarop de laatste handeling werd gepleegd, en in het geval van ononderbroken en aanhoudende strafbare feiten, vanaf het tijdstip waarop deze zijn beëindigd.

[…]”

10. Artikel 81 bepaalt het volgende:

„(1) De verjaring wordt geschorst wanneer de inleiding of de voortzetting van de strafvervolging afhankelijk is van de beslechting van een prealabele vraag bij definitieve rechterlijke beslissing.

(2) De verjaring wordt gestuit door elke handeling van de bevoegde autoriteiten met het oog op vervolging en uitsluitend met betrekking tot de persoon tegen wie de vervolging is gericht. Wanneer de handeling waardoor de verjaring is gestuit, is voltooid, begint een nieuwe verjaringstermijn te lopen.

(3) Niettegenstaande schorsing of stuiting van de verjaring, verjaart de strafvervolging na het verstrijken van een termijn die de in het voorgaande artikel gestelde termijn met de helft overschrijdt.”

11. Artikel 93 schrijft voor:

„In dit wetboek wordt onder de volgende begrippen en uitdrukkingen verstaan:

[…]

20. ,georganiseerde criminele groep’: de duurzame en gestructureerde vereniging van drie of meer personen die als doel heeft op het nationale grondgebied of in het buitenland strafbare feiten te plegen waarop een vrijheidsstraf van meer dan drie jaar staat. De vereniging wordt als gestructureerd beschouwd zelfs indien er geen sprake is van een formele rolverdeling tussen de deelnemers, een aanhoudende deelneming of een ontwikkelde structuur.

[…]”

12. Artikel 255 luidt:

„(1) Wie voor aanzienlijke bedragen de vaststelling of betaling van belastingschulden ontduikt, door:

[…]

7. de betaalde bronbelasting onterecht af te trekken,

[…] wordt bestraft met een vrijheidsstraf van één tot zes jaar en een geldelijke sanctie van ten hoogste 2 000 [Bulgaarse leva (BGN)].

[…]

(3) Wanneer de belastingschuld bijzonder hoog is, bestaat de straf uit een vrijheidsstraf van drie tot acht jaar en de verbeurdverklaring van het gehele vermogen van de schuldige of een deel daarvan.

[…]”

13. Artikel 321 luidt:

„(1) Het oprichten of leiden van een georganiseerde criminele groep wordt bestraft met een vrijheidsstraf van drie tot tien jaar.

(2) Op deelneming aan een dergelijke groep staat een vrijheidsstraf van één tot zes jaar.

(3) Wanneer de groep is opgezet […] met het doel zich te verrijken, […] is de straf:

1. voor de in lid 1 bedoelde strafbare feiten: een vrijheidsstraf van vijf tot vijftien jaar;

2. voor de in lid 2 bedoelde strafbare feiten: een vrijheidsstraf van drie tot tien jaar.

[…]”

2. Nakazatelno protsesualen kodeks

14. In artikel 24 van de Nakazatelno protsesualen kodeks (wetboek van strafvordering; hierna: „NPK”) wordt voorgeschreven:

„(1) Er wordt geen strafprocedure ingeleid en een ingeleide strafprocedure wordt beëindigd wanneer:

[…]

3. de strafrechtelijke aansprakelijkheid vervallen is vanwege het verstrijken van de wettelijk vastgestelde verjaringstermijn;

[…]

(2) In de gevallen als bedoeld in lid 1, punten 2, 3 en 9, wordt de strafrechtelijke procedure niet gesloten indien de persoon tegen wie de vervolging is ingesteld of die naar de strafrechter is verwezen, daarom verzoekt. De amnestie of verjaring belet niet dat een strafzaak wordt heropend indien de veroordeelde daarom verzoekt of de openbare aanklager een motie van vrijspraak indient.

[…]”

15. In artikel 258 is bepaald:

„(1) De zaak wordt van het begin tot het einde van de zitting door dezelfde rechtsprekende formatie berecht.

(2) Wanneer een lid van de rechtbank niet langer aan de behandeling van de zaak kan deelnemen en moet worden vervangen, wordt de behandeling van de zaak vanaf het begin hervat.”

16. In artikel 289 heet het:

„(1) De rechter sluit de strafrechtelijke procedure in de gevallen bedoeld in artikel 24, lid 1, punten 2 tot en met 10, en lid 5.

(2) Indien de in artikel 24, lid 1, punten 2 en 3, bedoelde gronden ter terechtzitting blijken en de persoon tegen wie de vervolging is ingesteld om voortzetting van de procedure verzoekt, doet de rechter uitspraak bij strafvonnis.

[…]”

II. Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen

17. In 2015 werd in Bulgarije een strafprocedure ingesteld tegen vijf personen wegens het plegen van diverse strafbare feiten ter zake van de btw. In deze procedure:

– werden A. en B. ervan beschuldigd tussen maart 2011 en november 2012 een georganiseerde criminele groep in de zin van artikel 321, lid 3, NK te hebben geleid. Op deze gedraging staat een vrijheidsstraf van vijf tot vijftien jaar.

– V., G. en D. werden ervan beschuldigd in dezelfde periode te hebben deelgenomen aan de door A. en B. georganiseerde criminele groep. Op deze gedraging staat een vrijheidsstraf van drie tot tien jaar.

18. Aan deze tenlasteleggingen werden de volgende tenlasteleggingen van artikel 255, lid 3, NK toegevoegd, die worden bestraft met een vrijheidsstraf van drie tot acht jaar en verbeurdverklaring van het gehele vermogen van de schuldige of een deel daarvan:

– drie strafbare feiten met betrekking tot valse aangiften van de btw ten belope van 633 525 EUR;

– veertien strafbare feiten met betrekking tot valse facturen ten belope van 1 130 568 EUR;

– belastingfraude ten belope van 1 022 583 EUR;

– onrechtmatige aftrek ten belope van 1 244 274 EUR.

19. De zaak werd in eerste instantie toegewezen aan een rechtbank, bestaande uit één rechter en twee lekenrechters, die tussen 2015 en 2021 48 zittingen hield. In 2021 moest de procedure vanaf het begin worden hervat wegens de benoeming van een nieuwe rechter ter vervanging van de eerste, die zijn ambt had beëindigd.

20. De nieuwe rechtbank, die bestond uit een tweede rechter en nog twee lekenrechters, hield tussen 2022 en 2025 18 zittingen, waarvan de meeste werden verdaagd, zonder dat er enige maatregel werd vastgesteld om bewijs te vergaren.

21. De procedure moest een derde keer opnieuw worden toegewezen vanwege de pensionering van de tweede rechter. Zij werd toegewezen aan een derde rechter en twee nieuwe lekenrechters, die samen de verwijzende rechtbank vormen.

22. In deze context brengt de verwijzende rechter de volgende overwegingen naar voren:

– „[…] [H]et [is] objectief gezien onmogelijk […] om vóór deze datums waarop de absolute verjaringstermijn voor de strafvervolging van de meeste strafbare feiten (met uitzondering van de feiten die samenhangen met het leiderschap van een criminele organisatie) verstrijkt, een strafrechtelijke procedure voor drie rechterlijke instanties in te stellen. Zelfs indien de verwijzende rechter vooraf uitspraak zou kunnen doen over de grond van de zaak, zou de verjaringstermijn hoe dan ook zijn verstreken voordat de tweede dan wel derde rechterlijke instantie op de ingestelde beroepen zou beslissen.”(5)

– De strafvervolging tegen twee van de beklaagden in verband met het leiderschap van een criminele organisatie kan uitmonden in een maximumstraf van vijftien jaar vrijheidsberoving. Om die reden bedraagt de absolute verjaringstermijn 22,5 jaar en verstrijkt die termijn op 14 mei 2035. Deze termijn voor de strafvervolging van personen die als leiders van de criminele organisatie zijn aangewezen, zou voldoende zijn voor het instellen van een strafrechtelijke procedure, ook voor drie rechterlijke instanties.

– In verband met de straffen voor de vervolgde gedragingen, zou de regel volgens welke „[…] de overeenkomst om een strafbaar feit te plegen zwaarder wordt bestraft dan het daadwerkelijk plegen van het strafbare feit […] in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel, aangezien de criminele aard van de overeenkomst […] alleen voortvloeit uit de criminele aard van de strafbare feiten waarvan het plegen met deze overeenkomst wordt beoogd en die in de toekomst zouden kunnen worden begaan”.(6)

23. In die omstandigheden heeft de Sofiyski gradski sad beslist het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:

„1) Verzetten artikel 325 [VWEU] en artikel 2, lid 1, van de [BFB-overeenkomst] zich tegen een nationale wet die voor de strafvervolging van misdrijven die de financiële belangen van de Europese Unie schaden voorziet in een verjaringstermijn die uitsluitend wordt bepaald aan de hand van de voor een strafbaar feit vastgestelde maximale vrijheidsstraf en die geen rekening houdt met de feitelijke en juridische complexiteit van de zaak, noch met het mogelijke optreden van toevallige gebeurtenissen waardoor de strafprocedure van voren af aan moet worden herbegonnen, zodat de toepassing van de nationale wet tot straffeloosheid kan leiden?

2) Verzet artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841 zich tegen een nationale wet waarin is bepaald dat het in artikel 2, onder b), daarvan bedoelde feit strafbaar wordt gesteld met een maximale vrijheidsstraf die zwaarder is dan die waarin is voorzien voor het strafbaar feit dat met de in artikel 2, onder b), daarvan bedoelde overeengekomen nagestreefde activiteit [te weten de overeenkomst] wordt beoogd?”

III. Procedure bij het Hof

24. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 8 mei 2025 ingekomen ter griffie van het Hof.

25. V., de Oostenrijkse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.

26. Het Hof heeft het niet noodzakelijk geacht om een terechtzitting te houden.

IV. Beoordeling

27. De verwijzende rechter stelt twee onderling onafhankelijke vragen:

– De eerste betreft de door de Bulgaarse wetgever vastgestelde regeling inzake de verjaring van strafvervolging en de geschiktheid daarvan om een doeltreffende bestrijding van btw-fraude te garanderen.

– De tweede betreft de rechtvaardiging, vanuit het oogpunt van het evenredigheidsbeginsel, van een nationale regeling waarbij personen die overeenkomen om een strafbaar feit te plegen in bepaalde omstandigheden zwaarder worden gestraft dan personen die het feit daadwerkelijk plegen.

A. Eerste prejudiciële vraag

28. De verwijzende rechter wenst te vernemen of artikel 325 VWEU en artikel 2, lid 1, van de BFB-overeenkomst zich verzetten tegen een nationale regeling die voorziet in „een verjaringstermijn die uitsluitend wordt bepaald aan de hand van de voor een strafbaar feit vastgestelde maximale vrijheidsstraf en die geen rekening houdt met de feitelijke en juridische complexiteit van de zaak, noch met het mogelijke optreden van toevallige gebeurtenissen waardoor de strafprocedure van voren af aan moet worden herbegonnen”. Hij voegt eraan toe dat een dergelijke nationale wet „tot straffeloosheid kan leiden”.

29. Zoals de Commissie in herinnering heeft gebracht(7), is de bescherming van de financiële belangen van de Unie door het opleggen van strafrechtelijke sancties een gedeelde bevoegdheid van de Unie en de lidstaten in de zin van artikel 4, lid 2, VWEU. Voor zover de verjaringstermijnen en de regels met betrekking tot de schorsing en stuiting ervan op Unieniveau niet in detail zijn geharmoniseerd, staat het in beginsel aan de lidstaten om deze te organiseren.(8)

30. Krachtens artikel 325, lid 1, VWEU zijn de lidstaten gehouden om fraude en andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, te bestrijden met afschrikkende en doeltreffende maatregelen.(9)

31. De lidstaten moeten met name de nodige maatregelen nemen om te zorgen voor een doeltreffende en volledige inning van de eigen middelen, waaronder de ontvangsten uit de toepassing van een uniform percentage op de btw-grondslag.(10)

32. De lidstaten zijn, om te garanderen dat alle btw-ontvangsten worden geïnd en om daardoor de financiële belangen van de Unie te beschermen, vrij in hun keuze van de op te leggen sancties, zodat het kan gaan om bestuurlijke sancties, strafrechtelijke sancties of een combinatie van beide. Strafrechtelijke sancties kunnen absoluut noodzakelijk zijn om bepaalde gevallen van ernstige btw-fraude daadwerkelijk en op afschrikkende wijze te bestrijden.(11)

33. De in het hoofdgeding aan de orde zijnde gedragingen zouden strafbare feiten ter zake van belastingfraude en criminele organisatie in verband met de btw kunnen zijn. De btw-bedragen waarop de procedure betrekking heeft, belopen ongeveer 4 000 000 EUR en liggen ruim boven het minimumbedrag dat in artikel 2, lid 1, van de BFB-overeenkomst is vastgesteld om te kunnen spreken van „ernstige” fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad.

34. De in het hoofdgeding aan de orde zijnde gedragingen vallen dus binnen de werkingssfeer van artikel 325, lid 1, VWEU en artikel 2, lid 1, van de BFB-overeenkomst.

35. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat de doeltreffendheid en de afschrikkende werking van de maatregelen die de lidstaten nemen om de financiële belangen van de Unie te beschermen, niet alleen afhangen van de zwaarte van de strafrechtelijke sancties voor gedragingen waardoor deze belangen worden geschaad, maar ook van de verjaringstermijn voor deze gedragingen.

36. Het is aan de nationale wetgever om „te waarborgen dat de nationale regeling van de verjaring in strafzaken niet tot gevolg heeft dat een groot aantal gevallen van ernstige btw-fraude onbestraft blijft”.(12)

37. In deze zaak moet worden onderstreept dat:

– niet wordt betwist (de verwijzende rechter twijfelt hier niet aan) dat het Bulgaarse recht voorziet in doeltreffende en afschrikkende strafrechtelijke sancties voor strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden;

– evenmin wordt betwist dat de in de Bulgaarse wetgeving vastgestelde verjaringstermijnen voor strafvervolging in abstracto toereikend zijn, dat wil zeggen dat zij het doeltreffende en afschrikkende karakter van de overeenkomstige straffen niet in het gedrang brengen. Deze termijnen zijn langer dan de in artikel 12 van richtlijn (EU) 2017/1371(13) vastgestelde minimumtermijnen, ook al is deze richtlijn ratione temporis niet van toepassing op in 2011 en 2012 gepleegde strafbare feiten.

38. De twijfels van de verwijzende rechter betreffen een verjaringstermijn voor de strafvervolging die onvermijdelijk van toepassing is nadat een bepaald aantal jaren is verstreken sinds het begaan van de vervolgde gedragingen. Deze absolute verjaringstermijn wordt vastgesteld op basis van de maximumstraf voor het betreffende strafbare feit en kan onder geen beding worden verlengd.

39. Het Hof heeft zich uitgesproken over de vaststelling van redelijke verjaringstermijnen ter zake van de oplegging van sancties door de nationale autoriteiten op gebieden waarop het Unierecht van toepassing is.(14) Het heeft in dit verband het volgende verklaard:

– „De nationale regels waarbij verjaringstermijnen worden vastgesteld, moeten zodanig worden opgesteld dat er een evenwicht tot stand wordt gebracht tussen, enerzijds, het doel om de rechtszekerheid en de behandeling van zaken binnen een redelijke termijn als algemene beginselen van het Unierecht te waarborgen en, anderzijds, de daadwerkelijke en doeltreffende uitvoering van [het Unierecht].”(15)

– „Om uit te maken of een nationale verjaringsregeling een dergelijk evenwicht tot stand brengt, moeten alle regels daarvan in aanmerking worden genomen, […] waaronder met name de datum waarop de verjaringstermijn ingaat, de duur van deze termijn en de wijze van schorsing of stuiting ervan.”(16)

– De complexiteit van de voor de zaak vereiste analyse kan ook als relevant aspect in aanmerking worden genomen.(17)

40. Tegen deze achtergrond moeten om te beginnen de twijfels worden weggenomen over de geldigheid van een absolute verjaringstermijn op zich. Dit soort termijnen komt bijvoorbeeld voor in verordening (EU, Euratom) nr. 2988/95(18), die betrekking heeft op de bescherming van de financiële belangen van de Unie.

41. In artikel 3, lid 1, vierde alinea, van verordening nr. 2988/95 is een „absolute verjaringstermijn” vastgesteld „[die bijdraagt] tot versterking van de rechtszekerheid voor marktdeelnemers doordat deze termijn belet dat de verjaring van de vervolging van een onregelmatigheid oneindig kan worden uitgesteld […]”(19).

42. Mijns inziens voert de Commissie terecht aan dat het enkele ontbreken in het nationale recht van een regel die de toepasselijkheid van de absolute verjaringstermijn voor de strafvervolging afhankelijk stelt van de complexiteit van de gerechtelijke procedure, bij gebreke van een verdergaande harmonisatie, niet in strijd is met het Unierecht.

43. Logischerwijs moet deze termijn lang genoeg zijn opdat de gedraging door een rechter kan worden beoordeeld, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de gemiddelde duur van gerechtelijke procedures.(20)

44. Naar mijn mening is een absolute verjaringstermijn van vijftien jaar, zoals vastgesteld in het Bulgaarse recht, redelijk en voldoende. Hieraan wordt niet afgedaan door het feit dat deze termijn wordt berekend vanaf het begin van de strafprocedure tot de definitieve uitspraak en dus alle instanties behelst.(21) In vijftien jaar kan een strafprocedure voor feiten zoals die hier worden vervolgd, worden afgerond. Zoals de Commissie aangeeft, is deze termijn aanzienlijk langer dan de overeenkomstige verjaringstermijn waarin richtlijn 2017/1371 voorziet.(22)

45. Hoewel in abstracto kan worden aanvaard dat de termijn redelijk is, moet erop worden toegezien dat de toepassing ervan niet leidt tot straffeloosheid en bijgevolg geen afbreuk doet aan de doeltreffendheid en de afschrikkende werking van de maatregelen die de bescherming van de financiële belangen van de Unie moeten waarborgen.

46. In die zin heeft het Hof beoordeeld of de toepassing van de nationale bepalingen inzake de verjaring van strafvervolging tot gevolg heeft dat feiten die ernstige fraude uitmaken, in een groot aantal gevallen niet worden bestraft. Dit kan het geval zijn indien de feiten doorgaans verjaren alvorens bij een definitieve rechterlijke uitspraak de bij de wet gestelde strafsanctie kan worden opgelegd. In dat geval kunnen de maatregelen die naar nationaal recht zijn genomen ter bestrijding van fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, niet worden beschouwd als doeltreffende en afschrikkende maatregelen.(23)

47. Uit niets blijkt echter dat de in casu aan de orde zijnde verjaringstermijn doorgaans tot daadwerkelijke straffeloosheid leidt in een groot aantal strafzaken die bij de Bulgaarse rechters aanhangig zijn gemaakt wegens strafbare feiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad.

48. Alles lijkt er veeleer op te wijzen dat de verjaring van de strafvervolging in casu slechts gevolgen zou hebben voor sommige van de door de verwijzende rechter behandelde gedragingen(24) en dat het feit dat (een deel van) deze gedragingen eventueel onbestraft (zou) zouden blijven, te wijten is aan afzonderlijke factoren in verband met incidentele problemen en moeilijkheden waarmee de verwijzende rechter te kampen heeft.

49. Uit de opeenvolgende ontwikkelingen die in de verwijzingsbeslissing zijn beschreven en waarnaar ik eerder heb verwezen(25), blijkt immers dat de vertraging bij de behandeling van deze strafprocedure, zoals de Commissie aanvoert, te wijten is aan een zekere „systemische inefficiëntie” van de rechter zelf(26).

50. Het dossier bevat geen gegevens waaruit blijkt dat de meeste, of althans een aanzienlijk aantal, Bulgaarse rechtbanken die soortgelijke strafzaken behandelen de verjaringstermijn voor de strafvervolging als systematische belemmering ervaren voor de definitieve berechting van gedragingen die de financiële belangen van de Unie schaden.

51. Gelet op het voorgaande is mijns inziens niet voldaan aan de in de rechtspraak van het Hof gestelde voorwaarden om te kunnen spreken van een systemisch risico op straffeloosheid voor ernstige fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad. De eerste vraag moet dus ontkennend worden beantwoord.

B. Tweede prejudiciële vraag

52. De verwijzende rechter vraagt zich af of artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841 toestaat dat de „overeenkomst” om een strafbaar feit te plegen in de zin van artikel 2, onder b), van dat kaderbesluit zwaarder wordt bestraft (tot vijftien jaar gevangenis) dan het plegen van het strafbare feit waarop die overeenkomst betrekking heeft (tot acht jaar gevangenis).

53. Ik wil eraan herinneren dat de strafprocedure in het hoofdgeding betrekking heeft op de strafrechtelijke aansprakelijkheid van:

– A. en B., die worden beschuldigd van leiderschap van een criminele organisatie die is opgezet met het oogmerk btw-fraude te plegen, een gedraging waarop een gevangenisstraf van vijf tot vijftien jaar staat;

– V., G. en D., die worden beschuldigd van deelneming aan deze criminele organisatie, een gedraging waarop een vrijheidsstraf van drie tot tien jaar staat.

54. Deze vijf beklaagden worden daarnaast beschuldigd van belastingfraude, waarop een gevangenisstraf van drie tot acht jaar staat.

55. Artikel 2 van kaderbesluit 2008/841 legt de lidstaten de verplichting op om één of beide onderstaande gedragingen die verband houden met een criminele organisatie strafbaar te stellen:

– de actieve deelneming aan de criminele activiteiten van de organisatie;

– de overeenkomst „met een of meer personen [om] een activiteit na te streven die, indien zij wordt uitgevoerd, de pleging van de in artikel 1 [van het kaderbesluit] bedoelde strafbare feiten inhoudt […]”. Dergelijke strafbare feiten zijn „strafbaar […] gesteld met een vrijheidsstraf […] met een maximum van ten minste vier jaar of met een zwaardere straf […]”.(27)

56. Artikel 3, lid 1, van kaderbesluit 2008/841 vereist dat de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat:

– het in artikel 2, onder a), bedoelde feit strafbaar wordt gesteld met een maximale vrijheidsstraf die „ten minste tussen de twee en de vijf jaar” bedraagt;

– het in artikel 2, onder b), bedoelde feit strafbaar wordt gesteld „met dezelfde maximale vrijheidsstraf als het strafbaar feit dat met de overeengekomen nagestreefde activiteit wordt beoogd, of met een maximale vrijheidsstraf van ten minste tussen de twee en de vijf jaar”.

57. De Bulgaarse wetgever heeft gekozen voor de tweede van de in artikel 3, lid 1, onder b), geboden mogelijkheden: de maximale vrijheidsstraf waarin in de NK is voorzien voor btw-fraude bedraagt acht jaar, terwijl de vrijheidsstraf voor de oprichting of het leiderschap van een criminele groep die is opgezet om btw-fraude te plegen tot vijftien jaar kan oplopen.

58. In deze context rijzen twee vragen:

– ten eerste of artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841 toestaat dat de overeenkomst om btw-fraude te plegen wordt bestraft met een hogere straf (vijftien jaar) dan die voor het plegen van dat fiscaal misdrijf (acht jaar);

– ten tweede of die overeenkomst volgens de nationale regeling hoe dan ook strafbaar kan worden gesteld met een maximumstraf van meer dan vijf jaar, aangezien in de in artikel 3, lid 1, onder b) bedoelde tweede mogelijkheid wordt verwezen naar een maximale vrijheidsstraf van „ten minste tussen de twee en de vijf jaar”.

1. „Maximale vrijheidsstraf van ten minste tussen de twee en de vijf jaar” als bedoeld in artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841

59. Kaderbesluit 2008/841 is een van de handelingen die zijn vastgesteld op grond van artikel 31, lid 1, VEU, waarvan de bepalingen zijn overgenomen in artikel 83, lid 1, eerste alinea, VWEU. Dit kaderbesluit bevat minimumvoorschriften voor de straffen die staan op strafbare feiten op het gebied van de georganiseerde criminaliteit.(28)

60. Bij de huidige stand van het Unierecht zijn voor het strafrecht van de lidstaten geen algemene harmonisatiemaatregelen vastgesteld. Bij de beoordeling van de ernst van een bepaald misdrijf „moet dus rekening worden gehouden met de keuzen die in het kader van het strafrechtsysteem van de betrokken lidstaat zijn gemaakt met betrekking tot de aanduiding van de misdrijven die de rechtsorde van de samenleving het meest aantasten”.(29)

61. De Oostenrijkse regering heeft verwezen naar de moeilijkheden die de verschillen tussen de nationale rechtstradities en strafrechtsystemen hebben opgeleverd in de debatten in de Raad over diverse wetgevingshandelingen van de Unie op het gebied van materieel strafrecht.(30) Deze moeilijkheden liggen ten grondslag aan het principiële standpunt dat de Raad heeft ingenomen in zijn „conclusies over de te volgen methode voor de harmonisatie van straffen”(31).

62. Volgens dat document, waarin de aanpak wordt geformaliseerd die de Raad in verschillende kaderbesluiten voorafgaand aan het Verdrag van Lissabon heeft gehanteerd:

– mag de harmonisatie van straffen de lidstaten niet beletten hun nationale strafstelsels samenhangend te houden(32);

– moet, wanneer voorstellen voor (toekomstige) rechtsinstrumenten bepalingen bevatten tot vaststelling van minimumbestanddelen van strafbare feiten, de mogelijkheid worden overwogen om een minimumniveau vast te stellen voor de maximumstraffen die in het nationale recht op strafbare feiten van toepassing zijn.(33)

63. Daartoe heeft de Raad een systeem van strafniveaus vastgesteld(34), waarbij werd gespecificeerd dat het om minimumniveaus ging en dat niets de lidstaten belette om in hun nationale regelingen verder te gaan dan deze niveaus.(35)

64. Dit systeem van minimale maximumstraffen – dat, zoals de Commissie aanvoert, overeenkomstig artikel 83, lid 1, VWEU in overeenstemming is met het beginsel van minimale onderlinge aanpassing(36) – is door de Raad regelmatig gebruikt in tal van kaderbesluiten(37). Uit de geest en de praktijk ervan blijkt dat de lidstaten vrij zijn om in hun respectieve nationale stelsels hogere maximumstraffen vast te stellen dan die waarin is voorzien in kaderbesluit 2008/841.

65. Niettemin merk ik op dat de door de wetgever gebruikte taalkundige formulering niet bijzonder gelukkig is.

66. De in artikel 3, lid 1, van kaderbesluit 2008/841 gebruikte uitdrukking „maximale vrijheidsstraf die ten minste tussen de twee en de vijf jaar bedraagt”(38) doorstaat de toets van de logica maar moeilijk, zoals ook blijkt uit de verbijstering van de verwijzende rechter(39).

67. Een „maximale straf” waaraan als voorwaarde een „ten minste” is gekoppeld, laat de duur ultra limen dermate open dat zij niet langer een maximale straf kan zijn. Daardoor zouden de lidstaten deze straf kunnen uitbreiden.

68. Hoewel de voorwaarde „ten minste” onmiddellijk wordt genuanceerd door niet naar een concrete termijn te verwijzen, maar naar een tijdspanne waarbinnen de duur van de straf moet vallen, kan de straf niet worden uitgebreid tot boven de bovengrens van de tijdspanne, die dan (voor de straf) het maximaal toegestane niveau zou vormen. De lidstaten kunnen de duur van de straf dus alleen vaststellen tussen de twee uitersten van de tijdspanne, zonder de bovengrens te overschrijden.

69. Zoals de Oostenrijkse regering heeft gesuggereerd(40), moet er echter van worden uitgegaan dat het aan de maximumstraf opgelegde minimum binnen de periode van de tijdspanne („tussen de twee en de vijf jaar”) valt en dat de straf dus verder dan die tijdspanne kan worden uitgebreid. De lidstaten kunnen de maximale straf zo uitbreiden door langere perioden toe te voegen.

70. Deze interpretatie is weliswaar ingewikkeld, maar strookt het beste met het beginsel van minimale onderlinge aanpassing van het Unierecht op strafrechtelijk gebied. Het is in zekere zin ook de interpretatie die het meeste recht doet aan de bevoegdheid van de lidstaten om uiteindelijk te beslissen over de bovengrens van de straffen die zij willen vaststellen.

71. Het Unierecht stelt de lidstaten in staat hun verplichting tot vaststelling van een maximum na te komen door hun de mogelijkheid te bieden dat dit maximum, in het onderhavige geval, slechts twee jaar of welke andere termijn dan ook tot vijf jaar bedraagt. Daarbij kunnen zij uiteraard zelf beslissen om een andere termijn te hanteren die langer is dan de door de tijdspanne van „tussen de twee en de vijf jaar” afgebakende termijn.

72. Derhalve ben ik van mening dat artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841 zich niet verzet tegen een nationale regeling waarin is bepaald dat de in artikel 2, onder b), van dat kaderbesluit bedoelde overeenkomst strafbaar wordt gesteld met een maximale vrijheidsstraf die zwaarder is dan die waarin is voorzien voor het strafbare feit dat met de overeenkomst in kwestie wordt beoogd.

73. Hoe dan ook moet rekening worden gehouden met de vaste rechtspraak van het Hof: de nationale rechter is niet verplicht om een bepaling van nationaal recht die onverenigbaar is met bepalingen van een kaderbesluit die geen rechtstreekse werking hebben, buiten toepassing te laten.(41)

2. Verschil tussen de straffen voor een overeenkomst om een strafbaar feit te plegen en voor het plegen van een overeengekomen strafbare feit – Evenredigheid

74. Tot slot moet worden nagegaan of artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841 toestaat dat de overeenkomst om btw-fraude te plegen in het Bulgaarse recht wordt bestraft met een hogere straf (vijftien jaar) dan die voor het plegen van dat fiscaal misdrijf (acht jaar).

75. De verwijzende rechter is van mening dat een bevestigend antwoord in strijd zou zijn met het evenredigheidsbeginsel.(42)

76. Ik ben het niet eens met deze zienswijze.

77. Op het eerste gezicht kan het zeker onevenredig lijken dat de overeenkomst om een strafbaar feit te plegen (opgevat als een voorbereidende handeling voor het latere strafbare feit) strenger wordt bestraft dan het daadwerkelijk plegen van dat feit.(43)

78. In artikel 2, onder b), van kaderbesluit 2008/841, dat betrekking heeft op georganiseerde criminaliteit, wordt echter verwezen naar het geval waarin „wordt overeengekomen een activiteit na te streven die, indien zij wordt uitgevoerd, de pleging van […] strafbare feiten inhoudt”(44).

79. In de context van de bestrijding van georganiseerde criminaliteit, waarin – zoals ik reeds heb opgemerkt – ook kaderbesluit 2008/841 past, is het redelijk dat het opzetten van organisatiestructuren voor de systematische ontplooiing van criminele activiteiten zeer streng wordt bestraft.

80. Er is een verschil tussen een incidentele overeenkomst om een enkel strafbaar feit te plegen en de overeenkomst om op stabiele en georganiseerde wijze, middels een gestructureerde vereniging van meerdere personen die gedurende een bepaalde periode bestaat, strafbare feiten te plegen.

81. Zelfs indien de persoon in kwestie niet „deelneemt aan de feitelijke uitvoering van de [strafbare] activiteit”, is wie met anderen overeenkomt een criminele organisatie op te zetten overeenkomstig artikel 2, onder b), van kaderbesluit 2008/841:

– mogelijk aansprakelijk voor de strafbare feiten die door anderen binnen die organisatie worden gepleegd, hetzij indirect, hetzij als aanstichter van dergelijke strafbare feiten;

– hoe dan ook rechtstreeks en in de eerste plaats aansprakelijk voor het strafbare feit bestaande in het opzetten van een structuur ter vergemakkelijking van het daadwerkelijk plegen van criminele handelingen die mogelijk niet hadden kunnen worden gepleegd indien de plegers niet op de bescherming van de criminele organisatie hadden kunnen rekenen.

82. Abstract gesproken ben ik daarom van mening dat op de overeenkomst om een criminele organisatie op te zetten zwaardere straffen kunnen worden gesteld dan op het plegen van concrete strafbare feiten binnen die organisatie.

83. Het staat aan de nationale wetgever om binnen de reeds geanalyseerde grenzen te beslissen over de reikwijdte van deze straffen. Zijn oordeel over de evenredigheid tussen het strafbare feit en de straf moet voorrang hebben, tenzij het de grenzen van het rationele kennelijk overschrijdt.

84. Hoe dan ook ben ik het met de Commissie eens dat de evenredigheid van een concrete straf moet worden beoordeeld in het licht van de specifieke omstandigheden van elk geval.(45)

85. Het staat aan de verwijzende rechter om te bepalen of A. en B. voor hun gedragingen, rekening houdend met de kenmerken van de criminele organisatie die bij overeenkomst tussen hen is opgezet en met de mate waarin het bestaan van die organisatie noodzakelijk is geweest voor het plegen van de aan V., G. en D. verweten strafbare feiten, een zwaardere straf moeten krijgen dan die waarin voor de andere drie verdachten is voorzien. Bij deze beoordeling mag bovendien niet buiten beschouwing worden gelaten dat A. en B. eveneens worden beschuldigd van het leiderschap van de criminele organisatie die bij de overeenkomst tussen beiden is opgezet.

V. Conclusie

86. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de vragen van de Sofiyski gradski sad te beantwoorden als volgt:

„1) Artikel 325 VWEU en artikel 2, lid 1, van de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen

moeten aldus worden uitgelegd dat

zij zich niet verzetten tegen een nationale wet die voor de strafvervolging van misdrijven die de financiële belangen van de Unie schaden voorziet in een absolute verjaringstermijn die uitsluitend wordt bepaald aan de hand van de voor het feit in kwestie vastgestelde maximale vrijheidsstraf, zodat deze termijn vijftien jaar bedraagt voor feiten die strafbaar zijn gesteld met een vrijheidsstraf van meer dan tien jaar en tien jaar voor feiten die strafbaar zijn gesteld met een vrijheidsstraf van meer dan drie jaar.

2) Artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841/JBZ van de Raad van 24 oktober 2008 ter bestrijding van georganiseerde criminaliteit

moet aldus worden uitgelegd dat

het zich niet verzet tegen een nationale wet waarbij de gedragingen van een persoon die bestaan in een overeenkomst om een activiteit na te streven die, indien zij wordt uitgevoerd, de pleging van de in artikel 1 van dat kaderbesluit bedoelde strafbare feiten inhoudt, strafbaar worden gesteld met een maximale vrijheidsstraf die zwaarder is dan die waarin is voorzien voor het plegen van een van die strafbare feiten.”

1 Oorspronkelijke taal: Spaans.

i Dit is een fictieve naam, die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.

2 Vastgesteld bij akte van de Raad van 26 juli 1995 op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (PB 1995, C 316, blz. 48; hierna: „BFB-overeenkomst”).

3 Kaderbesluit van de Raad van 24 oktober 2008 ter bestrijding van georganiseerde criminaliteit (PB 2008, L 300, blz. 42).

4 Het gebruik van het begrip „conspiración” in de Spaanse taalversie komt niet overeen met de overige taalversies die ik heb geraadpleegd. Daar worden de termen „accord” (Frans), „agreement” (Engels), „intesa” (Italiaans), „acordo” (Portugees), „acordul” (Roemeens), „Vereinbarung” (Duits) en „overeengekomen” (Nederlands) gebruikt. Het begrip „conspiración” in de Spaanse taalversie moet daarom worden begrepen als „acuerdo”, welke uitdrukking wordt gebruikt in artikel 2, onder b), van kaderbesluit 2008/841.

5 Punt 29 van de verwijzingsbeslissing.

6 Punt 52 van de verwijzingsbeslissing.

7 Punt 9 van de schriftelijke opmerkingen van de Commissie.

8 Bij de uitoefening van deze bevoegdheid moeten de lidstaten hun verplichtingen uit hoofde van het Unierecht nakomen. Zie in die zin arrest van 26 februari 2019, Rimšēvičs en ECB/Letland (C‑202/18 en C‑238/18, EU:C:2019:139, punt 57).

9 Arrest van 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a. (C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 en C‑840/19, EU:C:2021:1034, punt 181 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

10 Arrest van 5 december 2017, M.A.S. en M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punten 31 en 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

11 Arrest van 8 september 2015, Taricco e.a. (C‑105/14, EU:C:2015:555, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

12 Arrest van 5 december 2017, M.A.S. en M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, punt 41).

13 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2017 betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt (PB 2017, L 198, blz. 29).

14 Arrest van 21 januari 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, punt 48; hierna: „arrest Whiteland Import Export”). In deze zaak was een inbreuk op de mededingingsregels aan de orde.

15 Arrest Whiteland Import Export, punt 49.

16 Arrest Whiteland Import Export, punt 50.

17 Arrest Whiteland Import Export, punt 51.

18 Verordening van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB 1995, L 312, blz. 1).

19 Arrest van 6 februari 2025, Emporiki Serron – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton (C‑42/24, EU:C:2025:56, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

20 Punt 17 van de schriftelijke opmerkingen van de Commissie.

21 Punt 18 van de schriftelijke opmerkingen van de Commissie.

22 Punt 19 van de schriftelijke opmerkingen van de Commissie.

23 Arrest van 8 september 2015, Taricco e.a. (C‑105/14, EU:C:2015:555, punt 47).

24 Volgens de verwijzende rechter zou de nog resterende termijn (tot 2035) voldoende zijn om het geding tegen de beklaagden als leiders van de criminele organisatie in drie instanties te berechten.

25 Punten 19‑21 van deze conclusie.

26 Schriftelijke opmerkingen van de Commissie, punt 20.

27 Anders dan de verwijzende rechter verklaart (punten 47 en 48 van de verwijzingsbeslissing), is de Commissie van mening dat de „overeenkomst” van artikel 2, onder b), van kaderbesluit 2008/841 strekt tot het plegen van strafbare feiten en niet noodzakelijk het opzetten van een criminele organisatie tot doel heeft (punt 30 van de schriftelijke opmerkingen van de Commissie). Indien dat het geval zou zijn, zouden de gedragingen van A. en B. veeleer overeenstemmen met de in artikel 2, onder a), van kaderbesluit 2008/841 bedoelde gedragingen, zodat de toepassing van artikel 3, lid 1, onder b), van dat kaderbesluit, waarvan de uitlegging met de tweede prejudiciële vraag wordt beoogd, irrelevant zou zijn. Wat naar mijn mening relevant is, los van het feit dat de „overeenkomst”, zoals de Commissie erkent, ook een overeenkomst kan zijn die het opzetten van een criminele organisatie tot doel heeft, is dat artikel 3, lid 1, onder a) en b), van kaderbesluit 2008/841, hetzij op grond van artikel 2, onder a), hetzij op grond van artikel 2, onder b), toestaat dat de overeenkomst om een criminele organisatie op te zetten of een strafbaar feit te plegen zwaarder wordt bestraft dan het plegen van het overeengekomen feit.

28 Arrest van 28 november 2024, PT (Schikking tussen de openbaar aanklager en de dader van een strafbaar feit) (C‑432/22, EU:C:2024:987, punt 38).

29 Zie in dat verband arrest van 6 juli 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Bijzonder ernstig misdrijf) (C‑402/22, EU:C:2023:543, punt 38).

30 Punt 24 van de schriftelijke opmerkingen van de Oostenrijkse regering.

31 Document nr. 9141/02 van de Raad van 27 mei 2002; hierna: „conclusies van de Raad”.

32 Conclusie van de Raad, punt 3, vierde alinea: „Bij de afweging van de vraag hoe sancties voor strafbare feiten in bepaalde sectoren geharmoniseerd moeten worden, dient voor ogen te worden gehouden dat de rechtstradities van de lidstaten verschillen. Om de lidstaten in staat te stellen hun nationale strafstelsels samenhangend te houden, is een zekere mate van flexibiliteit bij de harmonisatie van strafsancties vereist.”

33 Conclusie van de Raad, punt 3, vijfde alinea: „Wanneer voorstellen voor rechtsinstrumenten op grond van titel VI van het VEU bepalingen bevatten tot vaststelling van minimumbestanddelen van strafbare feiten, wordt nagegaan of in het nationale recht een minimale maximumstraf voor de betrokken strafbare feiten moet worden vastgesteld.”

34 Dat systeem, dat in punt 3, achtste alinea, van de conclusies van de Raad is vermeld, bestaat uit vier niveaus:

niveau 1: maximale gevangenisstraffen van ten minste een tot drie jaar;

niveau 2: maximale gevangenisstraffen van ten minste twee tot vijf jaar;

niveau 3: maximale gevangenisstraffen van ten minste vijf tot tien jaar;

niveau 4: maximale gevangenisstraffen van ten minste tien jaar (zaken waarvoor zeer zware straffen vereist zijn).

35 Conclusie van de Raad, punt 3, negende alinea: „[…] Opgemerkt zij dat het minimumniveaus betreft, en dat niets de lidstaten verhindert in hun nationale recht verder te gaan dan deze niveaus.”

36 Punt 34 van de schriftelijke opmerkingen van de Commissie.

37 In voetnoot 37 van haar schriftelijke opmerkingen noemt de Oostenrijkse regering onder meer artikel 4, lid 2, van kaderbesluit 2003/568/JBZ van de Raad van 22 juli 2003 inzake de bestrijding van corruptie in de privésector (PB 2003, L 192, blz. 54) en artikel 3, lid 2, van kaderbesluit 2008/913/JBZ van de Raad van 28 november 2008 betreffende de bestrijding van bepaalde vormen en uitingen van racisme en vreemdelingenhaat door middel van het strafrecht (PB 2008, L 328, blz. 55).

38 Een formulering die weliswaar heel logisch is als het gaat om het vaststellen van minimale straffen, maar mijns inziens niet de meest geschikte is als het gaat om maximale straffen.

39 Punten 56‑74 van de verwijzingsbeslissing.

40 Punt 32 van de schriftelijke opmerkingen van de Oostenrijkse regering.

41 Arrest van 24 juni 2019, Poplawski (C‑573/17, EU:C:2019:530, punt 2 van het dictum).

42 Punt 52 van de verwijzingsbeslissing, zoals weergegeven in punt 22 van deze conclusie.

43 Op samenspanning met het oogmerk een strafbaar feit te plegen staan doorgaans lagere straffen dan op het plegen van dat feit. Er moet evenwel een onderscheid worden gemaakt tussen samenspanning met het oogmerk een concreet strafbaar feit te plegen en het strafbare feit bestaande in de oprichting of het leiderschap van een vereniging met het oogmerk strafbare feiten te plegen, waarbij die vereniging over een zekere samenhang en duurzaamheid van organisatie beschikt.

44 Cursivering van mij.

45 Punt 39 van de schriftelijke opmerkingen van de Commissie.

ECLI:EU:C:2026:350

C/2025/4141

4.8.2025

Verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend door de Sofiyski gradski sad (Bulgarije) op 8 mei 2025 – Strafzaak tegen A, B, V, G, D

(Zaak C-321/25, Gidzhinov (1) )

(C/2025/4141)

Procestaal: Bulgaars

Verwijzende rechter

Sofiyski gradski sad

Partijen in de strafzaak

A, B, V, G, D

Prejudiciële vragen

Verzetten artikel 325 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en artikel 2, lid 1, van de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen zich tegen een nationale wet die voor de strafvervolging van misdrijven die de financiële belangen van de Europese Unie schaden voorziet in een verjaringstermijn die uitsluitend wordt bepaald aan de hand van de voor een strafbaar feit vastgestelde maximale vrijheidsstraf en die geen rekening houdt met de feitelijke en juridische complexiteit van de zaak, noch met het mogelijke optreden van toevallige gebeurtenissen waardoor de strafprocedure van voren af aan moet worden herbegonnen, zodat de toepassing van de nationale wet tot straffeloosheid kan leiden?

Verzet artikel 3, lid 1, onder b), van kaderbesluit 2008/841 (2) zich tegen een nationale wet waarin is bepaald dat het in artikel 2, onder b), daarvan bedoelde feit strafbaar wordt gesteld met een maximale vrijheidsstraf die zwaarder is dan die waarin is voorzien voor het strafbaar feit dat met de in artikel 2, onder b), daarvan bedoelde overeengekomen nagestreefde activiteit [te weten de overeenkomst] wordt beoogd?

(1) Dit is een fictieve naam die niet overeenkomt met de werkelijke naam van enige partij in de procedure.

(2) Kaderbesluit 2008/841/JBZ van de Raad van 24 oktober 2008 ter bestrijding van georganiseerde criminaliteit (PB 2008, L 300, blz. 42).

ELI: http://data.europa.eu/eli/C/2025/4141/oj

ISSN 1977-0995 (electronic edition)