HvJ 19-06-2025 Bulgarian posts C-785/23

Artikel 132, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde, gelezen in het licht van artikel 12, tweede en vierde streepje, van richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst, zoals gewijzigd bij richtlijn 2008/6/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008,

moet aldus worden uitgelegd dat

het eraan in de weg staat dat postdiensten die in overeenstemming met afzonderlijke overeenkomsten worden verricht door een houder van een individuele vergunning voor het aanbieden van de universele postdienst, in aanmerking komen voor de btw-vrijstelling van dat artikel 132, wanneer dergelijke diensten, die bedoeld zijn om tegemoet te komen aan de bijzondere behoeften van de betrokkenen zonder dat zij aan alle gebruikers worden aangeboden, worden verleend onder andere en gunstigere voorwaarden dan die welke zijn goedgekeurd door de nationale instantie die in de betrokken lidstaat is aangewezen om de universele postdienst te reguleren, of dan die welke zijn vastgesteld in de normen voor die dienst.

ARREST VAN HET HOF (Tiende kamer)

19 juni 2025 (*)

„ Prejudiciële verwijzing – Fiscale bepalingen – Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde – Richtlijn 2006/112/EG – Vrijstellingen voor bepaalde activiteiten van algemeen belang – Artikel 132 – Openbare postdiensten – Richtlijn 97/67/EG – Artikel 12 – Leverancier van de universele postdienst – Begrippen ,openbare postdienst’ en ,dienst van openbaar belang’ ”

In zaak C‑785/23,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Varhoven administrativen sad (hoogste bestuursrechter, Bulgarije) bij beslissing van 18 december 2023, ingekomen bij het Hof op 19 december 2023, in de procedure

Direktor na Direktsia „Obzhalvane i danachno-osiguritelna praktika” Sofia pri Tsentralno upravlenie na Natsionalnata agentsia za prihodite

tegen

„Bulgarian posts” EAD,

in tegenwoordigheid van:

Varhovna administrativna prokuratura,

wijst

HET HOF (Tiende kamer),

samengesteld als volgt: D. Gratsias, kamerpresident, E. Regan (rapporteur) en B. Smulders, rechters,

advocaat-generaal: M. Szpunar,

griffier: R. Stefanova-Kamisheva, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 24 januari 2025,

gelet op de opmerkingen van:

– de Direktor na Direktsia „Obzhalvane i danachno-osiguritelna praktika” Sofia pri Tsentralno upravlenie na Natsionalna agentsia za prihodite, vertegenwoordigd door M. Bakalova en E. Pavlova,

– „Bulgarian posts” EAD, vertegenwoordigd door V. D. Gerdzhikov en M. Peneva, advokati,

– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door M. Herold, M. Ilkova en J. Szczodrowski als gemachtigden,

gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,

het navolgende

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 132 van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (PB 2006, L 347, blz. 1), alsmede van artikel 12 van richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst (PB 1998, L 15, blz. 14), zoals gewijzigd bij richtlijn 2008/6/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008 (PB 2008, L 52, blz. 3) (hierna: „richtlijn 97/67”).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Direktor na Direktsia „Obzhalvane i danachno-osiguritelna praktika” Sofia pri Tsentralno upravlenie na Natsionalnata agentsia za prihodite (directeur van de directie „Beroep en praktijk inzake belastingen en sociale zekerheid” voor de stad Sofia, van de centrale administratie van het nationale agentschap voor overheidsinkomsten, Bulgarije) (hierna: „belastingdienst”) en „Bulgarian posts” EAD over een wijzigingsaanslag in de belasting over de toegevoegde waarde (btw) die van deze vennootschap is gevorderd voor het belastingtijdvak van 1 januari tot en met 31 december 2015.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

Richtlijn 2006/112

3 Artikel 132 van richtlijn 2006/112, dat is opgenomen in titel IX („Vrijstellingen”), hoofdstuk 2 („Vrijstellingen voor bepaalde activiteiten van algemeen belang”), bepaalt:

„1. De lidstaten verlenen vrijstelling voor de volgende handelingen:

a) de door openbare postdiensten verrichte diensten en daarmee gepaard gaande goederenleveringen, met uitzondering van personenvervoer en telecommunicatiediensten;

[…]”

Richtlijn 97/67

4 Overweging 15 van richtlijn 97/67 luidt:

„Overwegende dat de bepalingen van deze richtlijn betreffende het leveren van de universele dienst geen afbreuk doen aan het recht van de leveranciers van de universele dienst om individueel met klanten over overeenkomsten te onderhandelen”.

5 Artikel 2 van die richtlijn bepaalt:

„In deze richtlijn wordt verstaan onder:

1. postdiensten: diensten die bestaan in het ophalen, het sorteren, het vervoeren en de distributie van postzendingen;

1 bis. leverancier van postdiensten: onderneming die een of meer postdiensten aanbiedt;

[…]

13. aanbieder van de universele dienst: de publieke of particuliere aanbieder van postdiensten die in een lidstaat een universele postdienst of een deel daarvan aanbiedt, en waarvan de identiteit overeenkomstig artikel 4 aan de [Europese] Commissie is meegedeeld;

[…]

17. gebruiker: natuurlijke of rechtspersoon aan wie de postdienst aangeboden wordt, als afzender of als geadresseerde;

[…]

19. essentiële eisen: niet-economische redenen van algemeen belang die een lidstaat ertoe kunnen bewegen voorwaarden inzake het aanbieden van postdiensten op te leggen. Deze redenen zijn het vertrouwelijke karakter van de brievenpost, de veiligheid van het functioneren van het netwerk op het gebied van het vervoer van gevaarlijke stoffen, de naleving van arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden en regelingen voor sociale zekerheid die in wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn vastgelegd en/of via collectieve onderhandelingen tussen de nationale partners zijn overeengekomen, in overeenstemming met het communautaire en het nationale recht, en, in gerechtvaardigde gevallen, de bescherming van gegevens, de bescherming van het milieu en de ruimtelijke ordening. Gegevensbescherming kan bestaan uit de bescherming van persoonsgegevens, het vertrouwelijke karakter van informatie die wordt doorgegeven en/of opgeslagen, alsmede de bescherming van de persoonlijke levenssfeer;

20. tegen enkelstukstarieven aangeboden diensten: postdiensten waarvoor het tarief is vastgesteld in de algemene voorwaarden van aanbieder(s) van de universele dienst voor individuele postzendingen.”

6 In artikel 3 van die richtlijn is het volgende bepaald:

„1. De lidstaten zorgen ervoor dat de gebruikers het recht genieten op een universele dienst welke inhoudt dat op alle punten van het grondgebied permanent postdiensten van een bepaalde kwaliteit worden aangeboden tegen prijzen die voor alle gebruikers betaalbaar zijn.

[…]

3. De lidstaten zien erop toe dat de universele dienst, behoudens uitzonderlijk geachte omstandigheden of geografische situaties, minimaal vijf werkdagen per week ten minste als volgt is gewaarborgd:

– één ophaling,

– een bestelling aan huis bij elke natuurlijke of rechtspersoon, of, bij wijze van afwijking, onder door de nationale regelgevende instantie te beoordelen voorwaarden in passende installaties.

Elke uitzondering of afwijking die door een nationale regelgevende instantie overeenkomstig dit lid wordt toegestaan, moet worden meegedeeld aan de Commissie en alle nationale regelgevende instanties.

4. Elke lidstaat treft de maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de universele dienst ten minste de volgende prestaties omvat:

– het ophalen, het sorteren, het vervoeren en de distributie van postzendingen tot 2 kg;

– het ophalen, het sorteren, het vervoeren en de distributie van postpakketten tot 10 kg;

– de diensten in verband met aangetekende zendingen en zendingen met aangegeven waarde.

5. De nationale regelgevende instanties kunnen de drempel voor de onder de universele dienst vallende postpakketten optrekken tot maximaal 20 kg en kunnen bijzondere regelingen treffen voor de bestelling aan huis van dergelijke postpakketten.

Niettegenstaande het door een bepaalde lidstaat vastgestelde maximale gewicht van de onder de universele dienst vallende postpakketten, zorgen de lidstaten ervoor dat uit andere lidstaten ontvangen postpakketten met een gewicht van ten hoogste 20 kg binnen hun grondgebied worden bezorgd.

6. De minimum‑ en maximumafmetingen van deze postzendingen zijn die welke zijn vastgesteld in de desbetreffende door de Wereldpostunie aangenomen bepalingen.

7. De in dit artikel omschreven universele dienst omvat zowel nationale als grensoverschrijdende diensten.”

7 Artikel 5, lid 1, tweede streepje, van deze richtlijn luidt als volgt:

„Elke lidstaat ziet erop toe dat de levering van de universele dienst aan de volgende eisen beantwoordt:

[…]

– de dienst biedt gebruikers die zich in vergelijkbare omstandigheden bevinden, een identieke dienstverlening”.

8 Artikel 12 van richtlijn 97/67 bepaalt:

„De lidstaten zien erop toe dat de tarieven voor elk van de diensten die deel uitmaken van de universele dienst met inachtneming van de volgende beginselen worden vastgesteld:

– de prijzen moeten betaalbaar zijn en moeten het mogelijk maken diensten aan te bieden die voor alle gebruikers, ongeacht geografische locatie, en rekening houdende met specifieke nationale omstandigheden, toegankelijk zijn. De lidstaten kunnen het aanbieden van een gratis postdienst voor blinden en slechtzienden invoeren of in stand houden;

– de prijzen moeten kostengeoriënteerd zijn en een efficiënte aanbieding van de universele dienst stimuleren. Wanneer zulks om redenen van algemeen belang noodzakelijk is, kunnen de lidstaten besluiten dat op hun nationale grondgebied en/of voor grensoverschrijdende post een uniform tarief dient te gelden voor tegen enkelstukstarieven aangeboden diensten en voor andere postzendingen;

– de toepassing van een uniform tarief sluit niet het recht van de aanbieder(s) van de universele dienst uit om met gebruikers individuele prijsafspraken te maken;

– de tarieven moeten transparant en niet-discriminerend zijn;

– wanneer de aanbieders van de universele dienst speciale tarieven toepassen, bijvoorbeeld voor diensten voor zakelijke gebruikers, aanbieders van grote partijen post of tussenpersonen die post van verschillende gebruikers samenvoegen, passen zij de beginselen van doorzichtigheid en non-discriminatie toe ten aanzien van zowel de tarieven als de voorwaarden dienaangaande. De tarieven en de voorwaarden dienaangaande worden steeds op dezelfde wijze toegepast zowel tussen derden onderling als tussen derden en aanbieders van de universele dienst die gelijkwaardige diensten aanbieden. In voorkomend geval gelden deze tarieven ook voor andere klanten, met name particulieren en kleine en middelgrote ondernemingen, die onder gelijkwaardige omstandigheden van de post gebruikmaken.”

Bulgaars recht

ZDDS

9 Artikel 49, punt 2, van de Zakon za danak varhu dobavenata stoynost (wet op de belasting over de toegevoegde waarde), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „ZDDS”), bepaalt dat het verrichten van universele postdiensten onder de voorwaarden en op de wijze als bepaald in de Zakon za poshtenskite uslugi (wet op de postdiensten; hierna: „ZPU”) een vrijgestelde dienst is.

Verordening tot uitvoering van de wet op de belasting over de toegevoegde waarde

10 Artikel 43, lid 2, van de Pravilnik za prilagane na Zakona za danak varhu dobavenata stoynost (verordening tot uitvoering van de wet op de belasting over de toegevoegde waarde), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt:

„De universele postdienst in de zin van artikel 49, punt 2, [ZDDS] is de universele postdienst in de zin van hoofdstuk vier, afdeling I, [ZPU].”

ZPU

11 Artikel 15 ZPU, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, luidt als volgt:

„(1) De [Komisia za regulirane na saobshteniata (commissie voor regulering van de communicatie; hierna: ‚reguleringscommissie’)] regelt het aanbieden van postdiensten overeenkomstig deze wet, en:

[…]

7. stelt normen inzake de kwaliteit van de universele postdienst en de efficiëntie van de dienst vast die in overeenstemming zijn met de geldende Bulgaarse en Europese normen, en ziet er met haar eigen financiële middelen op toe dat de uitvoering daarvan jaarlijks door een onafhankelijke organisatie wordt geëvalueerd;

[…]

20. komt prijzen overeen voor het verlenen van toegang tot het netwerk van de postexploitant die onderworpen is aan universele postdienstverplichtingen;

21. verstrekt, op een met redenen omkleed schriftelijk verzoek van de minister van Vervoer, Informatietechnologie en Communicatie, de informatie die nodig is voor het voeren van het overheidsbeleid op het gebied van postdiensten.

[…]”

12 Artikel 21, lid 1, van deze wet, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt:

„De postexploitanten zorgen ervoor dat de gebruikers gelijke toegang hebben tot de toegangspunten voor het gebruik van postdiensten en moeten verplicht de algemene voorwaarden van de overeenkomst met de consumenten vaststellen. Individuele overeenkomsten met consumenten hoeven niet te worden ondertekend.”

13 Artikel 24 van deze wet luidt in de op het hoofdgeding toepasselijke versie:

„De universele postdienst wordt verzekerd door een exploitant aan wie bij wet de verplichting is opgelegd om deze dienst door middel van een door hem georganiseerd en beheerd postnetwerk op het gehele grondgebied van het land aan te bieden.”

14 Artikel 32 van deze wet, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt:

„Een universele postdienst is een dienst die doorlopend, gedurende bepaalde openingstijden en tegen betaalbare prijzen wordt aangeboden, met een kwaliteit die voldoet aan de in artikel 15, lid 1, punt 7, genoemde normen en de mogelijkheid voor elke gebruiker op het grondgebied van het land om van deze dienst gebruik te maken, ongeacht zijn geografische locatie.”

15 Artikel 33, lid 1, ZPU, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, luidt:

„De universele postdienst wordt op alle werkdagen, ten minste vijf dagen per week, verricht […].”

16 Artikel 34, lid 1, van die wet, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt:

„De universele postdienst omvat de volgende soorten postdiensten:

1. de ontvangst, het vervoer en de distributie van nationale en internationale postzendingen als volgt:

a) brievenpost, tot 2 kg;

b) kleine pakketten, tot 2 kg;

[…]

d) drukwerk, tot 5 kg;

e) zendingen voor blinden en slechtzienden, tot 7 kg;

2. de ontvangst, het vervoer en de distributie van nationale en internationale postpakketten tot 20 kg;

[…]

4. de aanvullende diensten in verband met ‚aangetekende zendingen’ en ,zendingen met aangegeven waarde’.”

17 Artikel 36, leden 1 en 2, van deze wet, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, luidt als volgt:

„(1) De in artikel 34 bedoelde postzendingen en postpakketten worden verdeeld in de brievenbussen van de geadresseerden op het adres van bestemming; in postkantoren; in andere eenheden van het postnetwerk; op plaatsen of faciliteiten die zijn overeengekomen tussen de postexploitanten en de gebruikers.

(2) De voorwaarden voor de distributie van postzendingen en postpakketten als bedoeld in lid 1 worden bepaald in de door de [reguleringscommissie] vast te stellen algemene regels”.

18 Artikel 38 van deze wet, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, luidt:

„Niet-universele postdiensten omvatten:

1. de ontvangst, het vervoer en de distributie van direct mail;

2. hybride postdiensten;

3. koerierdiensten;

4. postmandaten”.

19 Artikel 66 ZPU, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepaalt:

„(1) De prijzen per soort onder de universele postdienst vallende diensten worden vastgesteld en toegepast volgens regels die zijn vastgelegd in een verordening van de ministerraad. De ontwerpverordening wordt opgesteld door de [reguleringscommissie].

(2) De in lid 1 bedoelde regels zijn onderworpen aan de volgende beginselen:

1. identieke prijzen voor identieke prestaties op het gehele nationale grondgebied;

2. gelijke behandeling van gebruikers;

3. betaalbare prijzen;

4. inaanmerkingneming van de kosten voor het verlenen van de diensten;

5. verband met de kwaliteit van de dienstverlening;

6. het waarborgen van economisch verantwoorde winst in overeenstemming met het vastgestelde investeringsbeleid;

7. het scheppen van voorwaarden om de consumptie te stimuleren;

8. inaanmerkingneming van het prijsniveau op de internationale markten, voor zover de nationale omstandigheden dit toelaten;

9. openbaarmaking van de prijzen.

(3) In de in lid 1 bedoelde verordening worden de voorwaarden en de procedure vastgesteld waaronder de postexploitant die verplicht is de universele postdienst te leveren, met inachtneming van de beginselen van openbaarheid en gelijke behandeling kan onderhandelen over de prijzen per soort onder de universele postdienst vallende diensten die niet op grond van de regels zijn vastgesteld.”

Aanvullende bepalingen bij de ZPU

20 De Dopalnitelni razporedbi kam ZPU (aanvullende bepalingen bij de ZPU), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, bepalen:

㤠1 Voor de toepassing van deze wet wordt verstaan onder:

1. ‚Ontvangst van postzendingen’: de activiteit van postexploitanten die bestaat in het in ontvangst nemen van postzendingen die door afzenders op de toegangspunten worden afgegeven.

[…]

4. ‚Toegangspunt’: een vast of mobiel postkantoor, een postagentschap of een extern postloket waar afzenders deponeren en de exploitant postzendingen en postmandaten ontvangt, alsmede brievenbussen en andere voorzieningen voor openbaar gebruik op plaatsen die toegankelijk zijn voor afzenders.

[…]

18. ‚Exprespostdienst’: een postdienst met toegevoegde waarde ten opzichte van de universele postdienst. Naast een grotere snelheid en betrouwbaarheid van de ontvangst, het vervoer en de persoonlijke overhandiging van zendingen aan de geadresseerde, waarborgt de exprespostdienst ook dat de volgende aanvullende diensten geheel of gedeeltelijk worden verricht:

a) ophaling op het adres van de afzender;

b) distributie tot op een bepaalde datum;

c) mogelijkheid om in de loop van het vervoer bestemming en geadresseerde te wijzigen;

d) bevestiging van de bezorging aan de afzender;

e) het volgen en lokaliseren van de zending;

f) individuele dienstverlening aan gebruikers en (facultatieve) verstrekking van ‚diensten op maat’ op de gewenste wijze en op het gewenste tijdstip (,op verzoek’ en ,contractueel’).

[…]

28. ‚Vast postkantoor’: een wezenlijk onderdeel van de postnetwerken, georganiseerd in een aparte ruimte, waar alle diensten van de universele postdienst, de niet-universele postdiensten en andere commerciële activiteiten door de beambten van de postexploitant worden verricht via technologisch met elkaar verbonden werkstations.

29. ‚Mobiel postkantoor’: een onderdeel van de postnetwerken, georganiseerd in een ruimte in gespecialiseerde vervoermiddelen, waar beambten alle onder de universele postdienst vallende postdiensten aanbieden op verschillende plaatsen, volgens een bepaald traject en een bepaalde dienstregeling.

30. ‚Postagentschap’: een werkplek in een plaats zonder vast postkantoor, georganiseerd in een aparte ruimte, waar een beambte van een bepaalde postexploitant bepaalde postdiensten verricht.

31. ‚Extern postloket’: een werkplek die is georganiseerd om postdiensten aan te bieden in een ruimte waar ook andere openbare diensten worden aangeboden. Het recht om postdiensten aan te bieden wordt verleend op basis van een contract met een bepaalde postexploitant.

[…]”

Verordening tot vaststelling van de regels inzake de prijsvorming en de toepassing van de prijzen van de universele postdienst

21 Afdeling II van de Naredba za opredelyane na pravila za obrazuvane i prilagane na tsentata na universalnata poshtenska usluga (verordening tot vaststelling van de regels inzake de prijsvorming en de toepassing van de prijzen van de universele postdienst), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, heeft als opschrift „Regels voor de prijsvorming per soort universele postdienst”. Artikel 4, lid 1, ervan bepaalt:

„De prijzen per soort universele postdienst worden vastgesteld op basis van de kosten voor het verrichten van de diensten die voortvloeien uit de toepassing van het kostendelingsstelsel, met inachtneming van de handelingen van de Wereldpostunie.”

22 Artikel 14 van deze verordening, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, luidt als volgt:

„(1) De exploitant die aan een universelepostdienstverplichting is onderworpen, kan met gebruikers onderhandelen over andere prijzen dan die welke krachtens afdeling II zijn vastgesteld.

(2) De in lid 1 bedoelde prijzen zijn openbaar, mogen niet lager zijn dan de kosten voor het verrichten van elke soort dienst en worden vastgesteld met toepassing van prijskortingen per soort universele postdienst op basis van de voorwaarden waaraan de gebruikers voldoen en die vooraf zijn vastgesteld door de exploitant die aan een universeledienstverplichting is onderworpen.

(3) De aan een universeledienstverplichting onderworpen exploitant maakt de in lid 1 bedoelde prijzen en de voorwaarden voor de toepassing daarvan overeenkomstig lid 2 bekend, met inachtneming van het beginsel van gelijke behandeling van de gebruikers bij het sluiten van overeenkomsten voor de toepassing daarvan.

(4) De aan een verplichting tot universele postdienst onderworpen exploitant verstrekt de [reguleringscommissie] boekhoudkundige gegevens over de inkomsten, de uitgaven en het aantal zendingen die uit de uitvoering van de in lid 3 bedoelde contracten voortvloeien. De gegevens worden per soort universele postdienst verstrekt samen met het verzoek om compensatie voor de onredelijke financiële last die voortvloeit uit de uitvoering van de universele postdienst als bedoeld in artikel 29a, lid 1, [ZPU].

(5) Binnen 14 dagen na de datum van sluiting van de in lid 3 bedoelde overeenkomsten en de daarin aangebrachte wijzigingen en aanvullingen dient de aan een universelepostdienstverplichting onderworpen exploitant voor eensluidend gewaarmerkte afschriften daarvan ter informatie in bij de [reguleringscommissie].”

Normen voor de kwaliteit van de universele postdienst en de efficiëntie van de dienst

23 De normativi za kachestvo na universalnata poshtenska usluga i efikasnostta na obsluzhvane (normen inzake de kwaliteit van de universele postdienst en de efficiëntie van de dienst), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, zijn vastgesteld bij besluit nr. 655 van de reguleringscommissie van 14 juli 2011, dat is bekendgemaakt in DV nr. 64 van 19 augustus 2011.

24 Artikel 8 van deze normen, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, met als opschrift „Kwaliteitsnormen voor de regelmatigheid van het ophalen van postzendingen en postpakketten”, luidt:

„Plaats

Dagen van de week

Aantal ophalingen per dag

Sofia

van maandag t.e.m. vrijdag

2

Sofia

zaterdag en zondag

1

met RSTS

van maandag t.e.m. zaterdag

1

zonder RSTS

van maandag t.e.m. vrijdag

1

[Opmerking: RSTS – uitwisselings‑ en sorteercentrum.]”

25 Artikel 9 van deze normen, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, met als opschrift „Kwaliteitsnormen voor de regelmatigheid van de distributie van postzendingen en postpakketten”, bepaalt:

„Plaats

Dagen van de week

Aantal distributies per dag

Sofia

van maandag t.e.m. zaterdag

2

met RSTS

van maandag t.e.m. zaterdag

1

zonder RSTS

van maandag t.e.m. vrijdag

1

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

26 Bulgarian posts is een vennootschap naar Bulgaars recht die over een individuele vergunning beschikt om de universele postdienst aan te bieden op het gehele Bulgaarse grondgebied.

27 Als aanbieder van de universele postdienst is deze vennootschap btw-plichtig en verricht zij bij de uitoefening van haar economische activiteit handelingen die recht geven op aftrek van de btw.

28 Bij een belastingcontrole is vastgesteld dat Bulgarian posts in een periode die door de verwijzende rechter niet wordt gepreciseerd bepaalde diensten had aangegeven die deel uitmaakten van de universele postdienst en die van btw waren vrijgesteld in de zin van de ZDDS.

29 Volgens de dienst die de belastingcontrole heeft verricht, kunnen de betrokken diensten echter niet worden geacht deel uit te maken van de universele postdienst. Sommige daarvan beantwoorden immers niet aan de definitie van deze dienst in de ZPU, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie. Andere diensten zijn geregeld in overeenkomsten met bedingen die beogen, ten eerste, rekening te houden met de specifieke behoeften van de betrokken klanten, zoals de plaats waar de zendingen worden opgehaald, de plaats van distributie, de frequentie waarmee de zendingen worden opgehaald en de openingsuren en, ten tweede, op hen lagere prijzen toe te passen dan die welke door de reguleringscommissie zijn goedgekeurd.

30 Bijgevolg heeft de dienst die de belastingcontrole had uitgevoerd, op 3 augustus 2021 een wijzigingsaanslag vastgesteld waarbij Bulgarian posts werd onderworpen aan een aanvullend btw-bedrag, vermeerderd met rente.

31 Bulgarian posts heeft tegen deze wijzigingsaanslag beroep ingesteld bij de Administrativen sad Sofia-grad (bestuursrechter in eerste aanleg Sofia, Bulgarije), die het beroep heeft toegewezen en deze aanslag nietig heeft verklaard.

32 Volgens die rechter is het feit dat de zendingen buiten de toegangspunten worden opgehaald, volgens specifieke voorwaarden en met name tegen een prijs die lager is dan de prijs die door de reguleringscommissie is goedgekeurd, geen element aan de hand waarvan de aard van de betrokken postdiensten kan worden bepaald. Daarentegen zou uit het feit dat een groot deel van deze diensten voor publiekrechtelijke lichamen werd verricht om hen in staat te stellen hun publieke taak te vervullen, kunnen worden afgeleid dat deze diensten niet beoogden te voorzien in de bijzondere behoeften van die lichamen en dat zij bijgevolg in aanmerking kwamen voor de vrijstellingsregeling van artikel 49, punt 2, ZDDS.

33 De belastingdienst heeft tegen het vonnis in eerste aanleg cassatieberoep ingesteld bij de Varhoven administrativen sad (hoogste bestuursrechter, Bulgarije), de verwijzende rechter. Die is van oordeel dat bepaalde arresten van het Hof inzake het aanbieden van de universele postdienst weliswaar elementen bevatten die relevant zijn om het bij hem aanhangige geding te beslechten, maar dat de omstandigheden die in die arresten aan de orde waren, niettemin verschillen van de omstandigheden in het onderhavige geding, zodat aan de hand daarvan niet alle aan hem voorgelegde vragen kunnen worden beantwoord.

34 De verwijzende rechter merkt in het bijzonder op dat de door Bulgarian posts verrichte dienst niet overeenstemt met die welke aan de orde was in het arrest van 16 oktober 2019, Winterhoff en Eisenbeis (C‑4/18 en C‑5/18, EU:C:2019:860), dat betrekking heeft op de officiële betekening van stukken afkomstig van rechterlijke en bestuurlijke instanties krachtens specifieke bepalingen van Duits recht. Hij vraagt zich dan ook af in hoeverre de in dat arrest gegeven oplossing relevant is om het bij hem aanhangige geding te beslechten, aangezien de individuele overeenkomsten die Bulgarian posts heeft gesloten niet uitsluitend met publiekrechtelijke lichamen zijn gesloten en niet de betekening van gerechtelijke en administratieve stukken betreffen.

35 De verwijzende rechter wijst er evenwel op dat uit het arrest van 23 april 2009, TNT Post UK (C‑357/07, EU:C:2009:248), blijkt dat de btw-vrijstelling van artikel 13, A, lid 1, onder a), van de Zesde richtlijn (77/388/EEG) van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der lidstaten inzake omzetbelasting – Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag (PB 1977, L 145, blz. 1), waarvan de bewoordingen letterlijk zijn overgenomen in artikel 132 van richtlijn 2006/112, niet van toepassing is op alle diensten die door aanbieders van de universele postdienst worden verricht en niet uitdrukkelijk van de werkingssfeer van deze bepaling zijn uitgesloten, ongeacht hun intrinsieke aard. In dat arrest wordt verduidelijkt dat de diensten die door een dergelijke dienstverrichter worden verleend en waarvan de voorwaarden individueel zijn overeengekomen, niet kunnen worden vrijgesteld, aangezien deze diensten naar hun aard beantwoorden aan de bijzondere behoeften van de betrokken gebruikers.

36 In deze context vraagt de verwijzende rechter zich af of de postdiensten die in de bij hem aanhangige zaak aan de orde zijn, kunnen worden geacht te voldoen aan de bijzondere behoeften van de betrokken gebruikers en of daaruit volgt dat zij niet kunnen worden vrijgesteld op grond dat de afzonderlijk gesloten overeenkomsten om die diensten te verkrijgen, voorzien in een of meer van de volgende voorwaarden:

– de prijzen van de diensten zijn lager dan die welke door de reguleringscommissie voor het verrichten van de universele postdienst zijn goedgekeurd en er is niet aangetoond dat zij de kosten van de dienstverlening dekken;

– de prijzen van de diensten worden vastgesteld door toepassing van een korting die niet wordt bepaald volgens de voor het publiek toegankelijke voorwaarden voor het verkrijgen van dergelijke kortingen;

– het ophalen en bestellen van postzendingen geschiedt op het adres van de klant;

– de frequentie van het ophalen van postzendingen is hoger dan de vastgestelde ondergrens, waaronder de frequentie van het ophalen en het bestellen overeenkomstig artikel 33, lid 2, ZPU, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, niet mag dalen, en is hoger dan de voorgeschreven normen voor de kwaliteit van de universele postdienst en de efficiëntie van de dienst;

– er is ook voorzien in een extra ophaling, indien de klant daarom verzoekt, buiten het eerder overeengekomen tijdstip;

– in een deel van de individueel gesloten overeenkomsten is overeengekomen dat de postzendingen voor de betrokken steden ook na de openingstijden van de postkantoren in ontvangst worden genomen.

37 In die omstandigheden heeft de Varhoven administrativen sad de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1) Moeten diensten die de houder van de vergunning voor het aanbieden van de universele postdienst op het grondgebied van de Republiek Bulgarije verricht op grond van individuele overeenkomsten met gebruikers van postdiensten worden beschouwd als diensten die in de zin van artikel 132 [van] titel IX, hoofdstuk 2, van richtlijn [2006/112] door een ,openbare postdienst’ worden verricht en ,het algemeen belang dienen’, wanneer deze individuele overeenkomsten bepalen dat de aangeboden dienst aan een respectievelijk aan alle volgende voorwaarden moet voldoen: afhalen van de zendingen buiten de toegangspunten (afhalen en bezorgen geschieden op het adres van de opdrachtgever), afhalen en bezorgen geschieden op een met de opdrachtgevers vooraf overeengekomen tijdstip, de frequentie van afhalen en bezorgen is hoger dan de in de wettelijk vastgestelde regels voor de kwaliteit van de universele postdienst en de doeltreffendheid van de diensten geregelde frequentie, waarbij ook extra wordt afgehaald op verzoek van de opdrachtgever boven de uitdrukkelijk in de overeenkomst overeengekomen frequentie buiten de openingstijden van de postkantoren, verrichten van de dienst tegen een lagere prijs dan de door de [reguleringscommissie] goedgekeurde prijzen of met hogere kortingen dan de door [deze commissie] goedgekeurde kortingen?

2) Volgt uit artikel 12, tweede streepje, van richtlijn [97/67] dat de door de houder van de vergunning voor het aanbieden van de universele postdienst verrichte diensten niet de hoedanigheid van een universele postdienst in de zin van deze richtlijn bezitten wanneer deze diensten overeenkomstig een individuele overeenkomst tegen een lagere prijs worden verricht dan de voor het overeenkomstige type universele postdienst goedgekeurde prijs en niet wordt aangetoond dat de aldus overeengekomen prijs de kosten van het verrichten dekt?

3) Wordt het in artikel 12, vierde streepje, van richtlijn [97/67] neergelegde beginsel van transparantie en non-discriminatie geschonden wanneer de houder van de vergunning voor het aanbieden van de universele postdienst individuele overeenkomsten tot het verrichten van universele postdiensten sluit waarin hij andere en, vergeleken met de gepubliceerde en algemeen toegankelijke voorwaarden, gunstigere voorwaarden voor het aanbieden van de dienst vaststelt?

4) Indien de derde vraag bevestigend wordt beantwoord, vormt dat dan een reden om de handelingen niet als vrijgesteld van belasting in de zin van artikel 132 van richtlijn [2006/112] te behandelen?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Ontvankelijkheid

38 Bulgarian posts betoogt in wezen dat de prejudiciële vragen niet-ontvankelijk zijn omdat zij zijn gebaseerd op een onjuiste premisse, namelijk dat de inhoud van de overeenkomsten betreffende de in het hoofdgeding aan de orde zijnde postdiensten en van de algemene verkoopvoorwaarden door de belastingdienst en tijdens de gerechtelijke procedure is onderzocht. Bovendien is een groot aantal van deze overeenkomsten, net als in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 16 oktober 2019, Winterhoff en Eisenbeis (C‑4/18 en C‑5/18, EU:C:2019:860), gesloten met rechterlijke en administratieve autoriteiten, zodat de door het Hof in dat arrest gegeven uitlegging toepassing kan vinden en een nieuwe uitlegging van artikel 132, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/112 niet noodzakelijk is.

39 In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU, die op een duidelijke afbakening van de taken van de nationale rechterlijke instanties en van het Hof berust, de nationale rechter bij uitsluiting bevoegd is om de feiten van het hoofdgeding vast te stellen en te beoordelen, alsook om het nationale recht uit te leggen en toe te passen. Het is tevens uitsluitend de taak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak als de relevantie te beoordelen van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de vragen betrekking hebben op de uitlegging van Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden [arrest van 24 november 2022, Varhoven administrativen sad (Intrekking van de bestreden bepaling), C‑289/21, EU:C:2022:920, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

40 In de eerste plaats kan het Hof, dat uitsluitend bevoegd is om zich over de uitlegging of de rechtsgeldigheid van een rechtsvoorschrift van de Unie uit te spreken, dus niet nagaan of de door de verwijzende rechter gegeven beschrijving van de feiten correct is en zich evenmin uitspreken over de gegrondheid van de stellingen van bepaalde partijen die de juistheid van de door die rechter in zijn verzoek beschreven feitelijke omstandigheden betwisten (arrest van 29 juli 2024, Banco BPN/BIC Português e.a., C‑298/22, EU:C:2024:638, punt 31).

41 Dientengevolge hoeft geen uitspraak te worden gedaan over de opmerkingen van Bulgarian posts over de premisse waarop de aan het Hof voorgelegde prejudiciële vragen zouden zijn gebaseerd.

42 In de tweede plaats kent artikel 267 VWEU volgens vaste rechtspraak de nationale rechterlijke instanties de meest uitgebreide bevoegdheid toe om zich tot het Hof te wenden indien zij menen dat een bij hen aanhangig geding vragen over de uitlegging van Unierechtelijke bepalingen doet rijzen. Daaruit volgt dat vaste rechtspraak over een rechtsvraag van Unierecht het Hof er weliswaar toe kan bewegen een beschikking te geven krachtens artikel 99 van zijn Reglement voor de procesvoering, maar geen gevolgen kan hebben voor de ontvankelijkheid van een prejudiciële verwijzing ingeval een nationale rechterlijke instantie in de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid beslist zich krachtens dat artikel 267 tot het Hof te wenden (zie in die zin arresten van 26 november 2014, Mascolo e.a., C‑22/13, C‑61/13–C‑63/13 en C‑418/13, EU:C:2014:2401, punten 48 en 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 1 februari 2017, Tolley, C‑430/15, EU:C:2017:74, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

43 In casu blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat de postdiensten die in het hoofdgeding aan de orde zijn, anders dan de omstandigheid die naar voren komt uit punt 59 van het arrest van 16 oktober 2019, Winterhoff en Eisenbeis (C‑4/18 en C‑5/18, EU:C:2019:860), waaraan de verwijzende rechter refereert, niet uitsluitend bestaan in de betekening van akten voor rekening van rechterlijke en administratieve instanties.

44 Bijgevolg zijn de onderhavige prejudiciële vragen ontvankelijk.

Ten gronde

45 Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de verwijzende rechter bij de formulering van de eerste vraag weliswaar verwijst naar overeenkomsten die „individueel zijn gesloten”, maar dat uit de stukken in het dossier waarover het Hof beschikt, blijkt dat hij met die bewoordingen verwijst naar het materiële bestaan van afzonderlijke overeenkomsten die tussen Bulgarian posts en elk van de betrokken klanten zijn gesloten, zonder dat is uitgesloten dat dergelijke overeenkomsten betrekking kunnen hebben op prestaties die onder een bijzondere rechtsregeling vallen, en zonder dat daaruit volgt dat die overeenkomsten het resultaat zijn van individuele onderhandelingen of melding maken van verplichtingen die specifiek zijn voor de contractuele verhouding die zij vastleggen.

46 Dientengevolge moet ervan worden uitgegaan dat de verwijzende rechter met zijn vier vragen, die samen moeten worden onderzocht, in essentie wenst te vernemen of artikel 132, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/112, gelezen in het licht van artikel 12, tweede en vierde streepje, van richtlijn 97/67, aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat postdiensten die overeenkomstig afzonderlijke overeenkomsten worden verricht door een houder van een individuele vergunning voor het aanbieden van de universele postdienst, in aanmerking komen voor de daarin neergelegde btw-vrijstelling wanneer aan een of alle volgende voorwaarden is voldaan:

– het ophalen en de distributie van postzendingen geschiedt op het adres van de klant of op vooraf met hem overeengekomen tijdstippen;

– de diensten worden verricht zonder dat wordt aangetoond dat de aldus overeengekomen prijs de kosten van de dienst dekt;

– de diensten worden verricht onder andere voorwaarden dan die welke zijn goedgekeurd door de nationale instantie die in de betrokken lidstaat is aangewezen om de universele postdienst te reguleren, of onder andere voorwaarden dan die welke zijn vastgesteld in normen voor de universele postdienst.

47 In dit verband zij eraan herinnerd dat de lidstaten krachtens artikel 132, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/112 „de door openbare postdiensten verrichte diensten en daarmee gepaard gaande goederenleveringen” vrijstellen van btw.

48 Volgens vaste rechtspraak moeten de termen van een bepaling van Unierecht die voor de vaststelling van haar betekenis en draagwijdte niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normaliter in de gehele Unie autonoom en uniform worden uitgelegd, rekening houdend met de bewoordingen van die bepaling, de context ervan en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (zie in die zin arresten van 13 oktober 2022, M2Beauté Cosmetics, C‑616/20, EU:C:2022:781, punt 40, en 24 oktober 2024, Kwantum Nederland en Kwantum België, C‑227/23, EU:C:2024:914, punt 56).

49 Wat de bewoordingen van artikel 132, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/112 betreft, blijkt uit de syntaxis van de zin die deze bepaling vormt duidelijk dat de woorden „openbare postdiensten” verwijzen naar de instanties die de vrij te stellen diensten verrichten. De bewoordingen van deze bepaling slaan dus alleen op diensten die worden verricht door een exploitant die als een „openbare postdienst” in de organieke zin van deze term kan worden aangemerkt (zie naar analogie arrest van 23 april 2009, TNT Post UK, C‑357/07, EU:C:2009:248, punt 27).

50 Voorts impliceert het gebruik van deze woorden dat deze instanties, anders dan de andere marktdeelnemers, onderworpen zijn aan een bijzondere juridische regeling die specifieke verplichtingen bevat. Het onderscheid tussen „openbare postdiensten” en andere marktdeelnemers ligt namelijk niet in de aard van de verrichte diensten, maar in het feit dat de marktdeelnemers die de gehele universele postdienst of een deel ervan aanbieden, onder een bijzondere juridische regeling vallen die welbepaalde verplichtingen meebrengt (zie in die zin arresten van 21 april 2015, Commissie/Zweden, C‑114/14, EU:C:2015:249, punt 33, en 16 oktober 2019, Winterhoff en Eisenbeis, C‑4/18 en C‑5/18, EU:C:2019:860, punt 55).

51 Wat de context van artikel 132, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/112 en de doelstellingen van deze bepaling betreft, kan uit het feit dat deze bepaling is opgenomen in hoofdstuk 2, met als opschrift „Vrijstellingen voor bepaalde activiteiten van algemeen belang”, van titel IX van deze richtlijn, worden afgeleid dat de in dat artikel 132 bedoelde vrijstellingen tot doel hebben uitsluitend activiteiten van algemeen belang te begunstigen, zoals de in die bepaling bedoelde diensten van openbare postdiensten (zie in die zin arrest van 16 oktober 2019, Winterhoff en Eisenbeis, C‑4/18 en C‑5/18, EU:C:2019:860, punt 46).

52 Deze algemene doelstelling neemt in de postsector de vorm aan van de meer specifieke doelstelling om tegen lage prijzen postdiensten aan te bieden die aan de essentiële behoeften van de bevolking beantwoorden. Bij de huidige stand van het Unierecht valt deze doelstelling in wezen samen met die van richtlijn 97/67, die gemeenschappelijke regels vaststelt voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Unie, namelijk het aanbieden van een universele postdienst (zie in die zin arrest van 16 oktober 2019, Winterhoff en Eisenbeis, C‑4/18 en C‑5/18, EU:C:2019:860, punt 49).

53 In de praktijk komen derhalve alleen openbare of particuliere exploitanten die zich ertoe hebben verbonden om in een lidstaat de universele postdienst als omschreven in artikel 3 van richtlijn 97/67 geheel of gedeeltelijk te verzekeren, in aanmerking voor de vrijstelling van artikel 132, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/112 (zie in die zin arrest van 16 oktober 2019, Winterhoff en Eisenbeis, C‑4/18 en C‑5/18, EU:C:2019:860, punt 50).

54 Uit artikel 132, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/112 kan echter niet worden afgeleid dat alle door openbare postdiensten verrichte diensten die niet uitdrukkelijk van de werkingssfeer van deze bepaling zijn uitgesloten, zijn vrijgesteld, ongeacht hun intrinsieke aard (zie naar analogie arrest van 23 april 2009, TNT Post UK, C‑357/07, EU:C:2009:248, punt 43).

55 Aangezien de bewoordingen van deze vrijstelling zowel in strikte zin als in overeenstemming met het doel van deze bepaling moeten worden uitgelegd, kunnen immers alleen diensten die voorzien in de wezenlijke behoeften van de bevolking in aanmerking komen voor de vrijstelling van artikel 132, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/112 (zie in die zin arrest van 23 april 2009, TNT Post UK, C‑357/07, EU:C:2009:248, punt 44).

56 In het bijzonder volgt uit de aard van deze doelstelling dat die vrijstelling niet kan worden toegepast op specifieke diensten die losstaan van de dienst van algemeen belang, waaronder diensten die beantwoorden aan bijzondere behoeften van de betrokken gebruikers (arrest van 16 oktober 2019, Winterhoff en Eisenbeis, C‑4/18 en C‑5/18, EU:C:2019:860, punt 47). Om onder de bewoordingen van deze bepaling te vallen, is het dus ook noodzakelijk dat de betrokken postdiensten onder het begrip „openbare postdiensten” in de materiële zin van artikel 132, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/112 vallen.

57 Bijgevolg kunnen diensten van de openbare postdiensten die worden verricht onder voorwaarden waarover individueel is onderhandeld, niet worden geacht onder de btw-vrijstelling van artikel 132, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/112 te vallen. Dergelijke diensten beantwoorden naar hun aard immers aan de bijzondere behoeften van de betrokken gebruikers, hetgeen zich niet verdraagt met de doelstelling van de universele postdienst (zie in die zin arrest van 16 oktober 2019, Winterhoff en Eisenbeis, C‑4/18 en C‑5/18, EU:C:2019:860, punt 48).

58 Om in aanmerking te komen voor de vrijstelling van artikel 132, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/112 is echter niet vereist dat de betrokken diensten door de nationale regeling formeel zijn aangewezen als onderdeel van de universele postdienst, voor zover dat mogelijk is. De kwalificatie van een bepaalde handeling naar nationaal recht kan immers niet tot gevolg hebben dat zij aan btw wordt onderworpen, terwijl er krachtens het Unierecht een btw-vrijstelling voor geldt (zie in die zin arrest van 16 oktober 2019, Winterhoff en Eisenbeis, C‑4/18 en C‑5/18, EU:C:2019:860, punt 66).

59 Derhalve kunnen postdiensten die worden verricht door een exploitant die zich ertoe heeft verbonden om in een lidstaat de gehele universele postdienst of een deel ervan te verzekeren, krachtens artikel 132, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/112 van btw worden vrijgesteld voor zover zij wegens hun kenmerken hoe dan ook deel kunnen uitmaken van die universele postdienst.

60 Artikel 3, lid 1, van richtlijn 97/67 definieert de universele postdienst als het verrichten van postdiensten van een bepaalde kwaliteit die op alle punten van het grondgebied permanent worden aangeboden tegen prijzen die voor alle gebruikers betaalbaar zijn.

61 Aangezien artikel 3, leden 3 en 4, van richtlijn 97/67 slechts een lijst bevat van diensten die ten minste deel moeten uitmaken van de universele postdienst en de lidstaten bijgevolg de reikwijdte van deze dienst kunnen uitbreiden tot andere diensten, met uitzondering evenwel, overeenkomstig artikel 3, lid 5, van deze richtlijn, van diensten met betrekking tot postpakketten met een gewicht van meer dan 20 kg, moet alleen de definitie van het begrip „universele postdienst” in artikel 3, lid 1, van deze richtlijn relevant worden geacht om te bepalen of een dienst in aanmerking kan komen voor de vrijstelling van artikel 132, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/112.

62 Aangezien het tweede en het vierde streepje van artikel 12 van richtlijn 97/67, waarnaar de verwijzende rechter in zijn tweede en derde vraag verwijst, niet de bestanddelen van het begrip „universele postdienst” vaststellen, maar tariefbeginselen vastleggen die de lidstaten moeten opleggen aan exploitanten die zich ertoe hebben verbonden deze dienst geheel of gedeeltelijk te verzekeren, kan het feit dat een exploitant deze beginselen niet naleeft, er niet toe leiden dat de betrokken diensten niet onder de vrijstelling van artikel 132, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/112 vallen.

63 Wat betreft de gevallen waarop de vragen van de verwijzende rechter betrekking hebben, kan om te beginnen worden opgemerkt dat hij uitgaat van de premisse dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde postdiensten worden verricht door een exploitant met een individuele vergunning om de universele postdienst aan te bieden.

64 Vervolgens moet worden vastgesteld dat de omstandigheid dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde postdiensten worden verricht overeenkomstig afzonderlijke overeenkomsten, op zich niet uitsluit dat dergelijke diensten onder het begrip „universele postdienst” vallen, zoals gedefinieerd in artikel 3, lid 1, van richtlijn 97/67. Zoals in punt 45 van het onderhavige arrest reeds is benadrukt, kan op grond van het bestaan van afzonderlijke overeenkomsten die de exploitant met elk van zijn klanten heeft gesloten, immers niet worden geoordeeld dat deze diensten niet aan een bijzondere rechtsregeling kunnen worden onderworpen, en impliceert dit evenmin dat de wederzijdse verbintenissen die in die overeenkomsten zijn opgenomen, het resultaat zijn van individuele onderhandelingen, aangezien de formele vastlegging van dergelijke overeenkomsten tot doel kan hebben het bewijs te leveren dat de betrokken klant het aanbod van de betrokken postdiensten heeft aanvaard en deze klant te herinneren aan de belangrijke aspecten van die regeling.

65 Aangezien de lidstaten, zoals in punt 61 van het onderhavige arrest is vastgesteld, in de universele postdienst andere diensten kunnen opnemen dan die welke in artikel 3, leden 3 en 4, van richtlijn 97/67 worden genoemd als de minimaal te verstrekken diensten, kunnen zij aldus bepalen dat het ophalen en bestellen van postzendingen wordt verricht op het adres van de klant of op vooraf met de klant overeengekomen tijdstippen, voor zover dergelijke voorwaarden voor de verrichting van postdiensten overeenstemmen met die welke voor de universele postdienst gelden, hetgeen de verwijzende rechter in het hoofdgeding moet nagaan.

66 Wat de door de verwijzende rechter aangevoerde omstandigheid betreft dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde postdiensten worden verricht zonder dat is aangetoond dat de tussen partijen overeengekomen prijs de kosten ervan dekt, stelt artikel 3, lid 1, van richtlijn 97/67 als voorwaarde voor het opnemen van postdiensten in de universele postdienst dat die diensten tegen betaalbare prijzen worden aangeboden. Of zij ook tegen betaalbare prijzen worden aangeboden hangt echter niet af van de vraag of de voor een dergelijke dienst gevraagde prijs de kosten ervan dekt, maar wel van de vraag of natuurlijke of rechtspersonen met beperkte middelen die prijs kunnen betalen gelet op de levensstandaard in de betrokken lidstaat. Bijgevolg kan deze omstandigheid op zich niet rechtvaardigen dat een postdienst die wegens de specifieke kenmerken ervan moet worden geacht deel uit te maken van de universele postdienst, van deze laatste dienst wordt uitgesloten.

67 Wanneer postdiensten evenwel niet vallen onder de toepassing van een bijzondere rechtsregeling waaraan exploitanten die de universele postdienst geheel of gedeeltelijk aanbieden zijn onderworpen wanneer zij dergelijke diensten verrichten, maar onder andere en gunstigere voorwaarden worden verricht dan die welke zijn goedgekeurd door de nationale instantie die in de betrokken lidstaat is aangewezen om dergelijke diensten te regelen, of dan die welke zijn vastgelegd in normen betreffende die diensten, zoals de mogelijkheid om zendingen op te halen op plaatsen, op uren, met een frequentie of tegen een prijs die verschillen van die welke zijn goedgekeurd door die instantie of zijn vastgesteld in die normen, moeten die diensten worden geacht van de btw-vrijstelling van artikel 132, lid 1, onder a), richtlijn 2006/112 te zijn uitgesloten.

68 Uit elk van deze omstandigheden kan immers worden afgeleid dat dergelijke diensten, anders dan artikel 3, lid 1, van richtlijn 97/67 vereist, niet „voor alle gebruikers” worden verricht, maar beogen te voorzien in de bijzondere behoeften van de betrokken gebruikers.

69 Hoewel om te beginnen overweging 15 van richtlijn 97/67 de aanbieders van de universele postdienst de mogelijkheid biedt om individueel over overeenkomsten met klanten te onderhandelen, moet worden opgemerkt dat artikel 5, lid 1, tweede streepje, van deze richtlijn uitdrukkelijk bepaalt dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat een identieke universele postdienst wordt aangeboden aan gebruikers die zich in vergelijkbare omstandigheden bevinden. Bijgevolg moet deze overweging 15 worden opgevat als een verwijzing naar het recht van de aanbieders van deze dienst om met hun klanten buiten deze dienst te onderhandelen over individuele overeenkomsten, die dus betrekking hebben op prestaties die niet onder deze dienst vallen.

70 Vervolgens impliceert het in artikel 12, derde streepje, van richtlijn 97/67 neergelegde recht van de aanbieder(s) van de universele postdienst om met de gebruikers individuele tariefovereenkomsten te sluiten, niet dat onder deze dienst prestaties vallen over de uitvoeringsvoorwaarden (met inbegrip van de tarieven) waarvan is onderhandeld, en die bijgevolg niet dezelfde zijn als die welke worden aangeboden aan elke gebruiker die zich in een vergelijkbare situatie bevindt. Het kan immers noodzakelijk zijn om individuele tariefovereenkomsten te sluiten, met name wanneer in de algemene verkoopvoorwaarden, zoals goedgekeurd door de nationale autoriteit die in de betrokken lidstaat is aangewezen om de postdienst te reglementeren of zoals opgenomen in normen voor die dienst, kwantumkortingen worden voorgesteld en dus aan eenieder worden aangeboden, zodat de afnemers van de dienst zich ertoe verbinden om in ruil voor een voordelig tarief de betrokken aanbieder een bepaald volume aan zendingen te gunnen, zonder dat dit noodzakelijkerwijs betekent dat over die hoeveelheid en/of korting alleen ten gunste van bepaalde gebruikers is onderhandeld.

71 Ten slotte moet worden benadrukt dat, anders dan Bulgarian posts stelt, de in punt 70 van het onderhavige arrest gegeven uitlegging ook geldt wanneer bepaalde postdiensten op verzoek van overheidsinstanties worden verricht.

72 In zijn arrest van 16 oktober 2019, Winterhoff en Eisenbeis (C‑4/18 en C‑5/18, EU:C:2019:860, punten 59‑61), heeft het Hof geoordeeld dat een postdienst waarbij gerechtelijke en administratieve akten worden betekend ter uitvoering van opdrachten die zijn gegeven door overheidsinstanties in het kader van taken die niet op hun eigen behoeften zijn gericht maar wel op het waarborgen van een goede rechtsbedeling, moet worden geacht te zijn verricht namens al degenen die belang hebben bij de mogelijkheid om dergelijke akten te betekenen, daaronder begrepen de ontvangers van deze diensten, en dus te zijn verricht ten behoeve van alle gebruikers van een dergelijk dienstenaanbod in de zin van artikel 2, punt 17, van richtlijn 97/67. Op basis van deze overwegingen is het Hof tot de slotsom gekomen dat de bovengenoemde dienst ter zake van betekening kon worden geacht te zijn verricht „voor alle gebruikers” in de zin van artikel 3, lid 1, van deze richtlijn en dus als een dienst verricht door een „openbare postdienst” die krachtens artikel 132, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/112 van btw kan worden vrijgesteld.

73 Daaruit kan echter niet worden afgeleid dat postdiensten die worden verricht onder andere en gunstigere voorwaarden dan die welke worden aangeboden in de algemene verkoopvoorwaarden, zoals goedgekeurd door de nationale instantie die in de betrokken lidstaat is aangewezen om de postdienst te reglementeren of waarin is voorzien in normen voor die dienst, voor een dergelijke vrijstelling in aanmerking kunnen komen op de enkele grond dat zij op verzoek van een overheidsinstantie worden verricht. Het is in voorkomend geval aan de nationale rechter om na te gaan of een dergelijke dienst kan worden beschouwd als een dienst die voldoet aan de in artikel 3, lid 1, van richtlijn 97/67 gestelde voorwaarde dat de universele postdienst wordt verricht „voor alle gebruikers”.

74 Gelet op een en ander moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat artikel 132, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/112, gelezen in het licht van artikel 12, tweede en vierde streepje, van richtlijn 97/67, aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat postdiensten die in overeenstemming met afzonderlijke overeenkomsten worden verricht door een houder van een individuele vergunning voor het aanbieden van de universele postdienst, in aanmerking komen voor de btw-vrijstelling van dat artikel 132, wanneer dergelijke diensten, die bedoeld zijn om tegemoet te komen aan de bijzondere behoeften van de betrokkenen zonder dat zij aan alle gebruikers worden aangeboden, worden verleend onder andere en gunstigere voorwaarden dan die welke zijn goedgekeurd door de nationale instantie die in de betrokken lidstaat is aangewezen om de universele postdienst te reguleren, of dan die welke zijn vastgesteld in de normen voor die dienst.

Kosten

75 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tiende kamer) verklaart voor recht:

Artikel 132, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde, gelezen in het licht van artikel 12, tweede en vierde streepje, van richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst, zoals gewijzigd bij richtlijn 2008/6/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008,

moet aldus worden uitgelegd dat

het eraan in de weg staat dat postdiensten die in overeenstemming met afzonderlijke overeenkomsten worden verricht door een houder van een individuele vergunning voor het aanbieden van de universele postdienst, in aanmerking komen voor de btw-vrijstelling van dat artikel 132, wanneer dergelijke diensten, die bedoeld zijn om tegemoet te komen aan de bijzondere behoeften van de betrokkenen zonder dat zij aan alle gebruikers worden aangeboden, worden verleend onder andere en gunstigere voorwaarden dan die welke zijn goedgekeurd door de nationale instantie die in de betrokken lidstaat is aangewezen om de universele postdienst te reguleren, of dan die welke zijn vastgesteld in de normen voor die dienst.

ondertekeningen

* Procestaal: Bulgaars.

ECLI:EU:C:2025:462

Verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend door de Varhoven administrativen sad (Bulgarije) op 19 december 2023 – Direktor na Direktsia „Obzhalvane i danachno-osiguritelna praktika” Sofia pri Tsentralno upravlenie na Natsionalna agentsia za prihodite / „Bulgarian Posts” EAD

(Zaak C-785/23, Bulgarian Posts)

Procestaal: Bulgaars

Verwijzende rechter

Varhoven administrativen sad (Bulgarije)

Partijen in het hoofdgeding

Verzoekende partij tot cassatie: Direktor na Direktsia „Obzhalvane i danachno-osiguritelna praktika” Sofia pri Tsentralno upravlenie na Natsionalna agentsia za prihodite

Verwerende partij in cassatie: „Bulgarian Posts” EAD

Prejudiciële vragen

1. Moeten diensten die de vergunninghouder voor het verrichten van de universele postdienst op het grondgebied van de Republiek Bulgarije verricht op grond van individuele overeenkomsten met gebruikers van postdiensten worden beschouwd als diensten die in de zin van artikel 132 [van] titel IX, hoofdstuk 2 van richtlijn 2006/112/ЕG1 van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde door een „openbare postdienst” worden verricht en ,,het algemeen belang dienen”, wanneer deze individuele overeenkomsten bepalen dat de prestatie aan een respectievelijk aan alle onderstaande voorwaarden moet voldoen, namelijk: afhalen van de zendingen buiten de toegangspunten (afhalen en bezorgen geschieden op het adres van de opdrachtgever); afhalen en bezorgen geschieden op een met de opdrachtgevers vooraf overeengekomen tijdstip; de frequentie van afhalen en bezorgen is hoger dan de in de wettelijk vastgestelde regels voor de kwaliteit van de universele postdienst en de doeltreffendheid van de diensten geregelde frequentie, waarbij ook extra wordt afgehaald op verzoek van de opdrachtgever boven de uitdrukkelijk in de overeenkomst overeengekomen frequentie buiten de openingstijden van de postkantoren; verrichten van de dienst tegen een lagere prijs dan de door de Komisia za regulirane na saobshteniata (commissie voor regulering van communicatie, de nationale regelgevende instantie die de prijzen voor de universele postdienst goedkeurt in Bulgarije; hierna: ,,KRS”) goedgekeurde prijzen of met hogere kortingen dan de door de KRS goedgekeurde kortingen?

2. Volgt uit artikel 12, tweede gedachtestreep, van richtlijn 97/67/EG1 van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst dat de door de vergunninghouder voor het verrichten van de universele postdienst verrichte diensten niet de hoedanigheid van een universele postdienst in de zin van de richtlijn bezitten wanneer deze diensten overeenkomstig een individuele overeenkomst tegen een lagere prijs worden verricht dan de voor het overeenkomstige type universele postdienst goedgekeurde prijs en niet wordt aangetoond dat de aldus overeengekomen prijs de kosten van het verrichten dekt?

3. Wordt de in artikel 12, vierde gedachtestreep, van richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst verankerde beginsel van transparantie en non-discriminatie geschonden wanneer de vergunninghouder voor het verrichten van de universele postdienst individuele overeenkomsten tot het verrichten van universele postdiensten sluit waarin deze andere en, vergeleken met de gepubliceerde en algemeen toegankelijke voorwaarden, gunstigere voorwaarden voor het verrichten van de prestatie vaststelt?

4. Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, vormt dat een reden om de handelingen niet als vrijgesteld van belasting in de zin van artikel 132 van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde te behandelen?

____________

1 PB 2006, L 347, blz. 1.
1 PB 1998, L 15, blz. 14.